一、编写说明
（一）立法与修法沿革
2014年修正是”民告官”制度的三十年大修，修正幅度覆盖全部章节：其一，立法目的增加”解决行政争议”（第一条），行政诉讼从”监督＋救济”的二元定位转为争议实质性化解的三元定位；其二，受案范围扩容——从”具体行政行为”改为”行政行为”，将行政协议、滥用行政权力排除限制竞争等纳入（第十二条）；其三，管辖改革——县级以上地方政府为被告的案件提级中院管辖（第十五条），跨行政区域管辖授权（第十八条第二款）；其四，被告制度的重构——复议维持共同被告（第二十六条第二款）；其五，登记立案（第五十一条）破解立案难；其六，判决类型精细化——驳回诉讼请求判决、给付判决、确认违法与确认无效判决、变更判决扩权、明显不当入撤销事由（第六十九条至七十八条）；其七，负责人出庭应诉（第三条第三款）、行政机关执行中的按日罚款与拘留（第九十六条）；其八，简易程序（第八十二条）、规范性文件附带审查（第五十三条、六十四条）、一并解决民事争议（第六十一条）。2017年第二次修正新增检察公益诉讼（第二十五条第四款：生态环境和资源保护、食品药品安全等领域）。
（二）体例说明
本文参照《商标侵权判断标准》（国知发保字〔2020〕23号，2020年）理解与适用的体例编写。每条之下视情况设【条文主旨】【理解】【常见理解误区】【制定争议】【关联条款】【新旧对比】等模块。条文引用以2017年修正文本为准；2014年修正前条文序号变动较大，引用时注意换算。本文重点从被告（市场监管部门）应诉的视角展开。
（三）与市场监管执法体系的定位
市场监管部门是行政诉讼的高频被告：行政处罚（尤其食品、广告、价格、商标、质量案件）、行政强制、许可不予受理、投诉举报不履职处理等均为高发被诉领域。2014年修正后确立的复议维持双被告体制（与2023年新《行政复议法》的政府统一复议体制叠加，被申请人为县市监局、复议机关为县政府的案件，双被告为县市监局与县政府）与负责人出庭应诉、败诉追责（第六十六条移送监察）共同构成执法机关的应诉责任闭环。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称行诉解释）是本法的系统实施细则。
二、逐条理解与适用
第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
本条规定立法目的，2014年修正新增”解决行政争议”。
四项目的的逻辑递进：公正及时审理（程序价值）→解决行政争议（纠纷化解功能）→保护相对人权益（救济功能）→监督行政机关（控权功能）。
“解决行政争议”写入意味着行政诉讼不再止步于”合法性宣示”，判决应当回应争议的实质化解——第七十二条给付判决、第七十六条补救措施、第七十八条协议判决的扩充均由此展开。
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
2014年修正将”具体行政行为”改为”行政行为”——删除”具体”二字的规范意涵是消除受案范围的学理束缚（具体与抽象的界分在实务中产生大量人为争议），受案范围回到第十二条的列举＋第十三条的排除＋“合法权益”的实质判断。
第二款明确授权组织的行政行为属”行政行为”，其可诉性与被告（第二十六条）一并解决。
第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
起诉权利保障、禁止干预受理与负责人出庭应诉制度（2014年新增）。
第三款负责人出庭应诉是2014年修正的标志性条款：负责人指行政机关的正职、副职负责人及其他参与分管的负责人；
出庭应诉的方式包括出庭应诉本人出庭、委托相应的工作人员出庭（未出庭本人而仅委托工作人员的合法性——行诉解释确立”负责人应当出庭”为原则，比例要求由各地依法确定，不能出庭的应有正当事由并委托相应层级的工作人员）。
制度意义：负责人到庭即”关键少数”直面争议，推动实质性化解与执法反思。
市场监管部门的落实：负责人出庭应诉率已纳入法治政府建设考核指标；
负责人出庭前应完成案件 briefing（对应《行政复议法》第五十一条听证负责人参加的同类逻辑）。
《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）；
《行政复议法》第五十一条；
国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。
第四条 人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。
第五条 人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。
第六条 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七条 人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。
第八条 当事人在行政诉讼中的法律地位平等。
第九条 各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。……
第十条 当事人在行政诉讼中有权进行辩论。
第十一条 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
审判独立、合法性审查、合议回避公开两审终审、地位平等、辩论与检察监督。
第六条合法性审查原则是行政诉讼的”宪法性条款”：审查对象是行政行为的合法性（而非合理性——合理性审查仅在行政处罚明显不当、款额认定错误时经第七十七条变更判决介入），审查维度覆盖职权依据、事实证据、法律适用、程序。
2014年修正虽未修改本条文字，但第七十条撤销事由增列”明显不当”、第七十七条变更判决扩权，使合法性审查与有限度的合理性审查的边界在判决制度层面被重新校准——“明显不当”已属合法性审查的射程（通说），纯粹的裁量优位问题仍不属审查对象。
第二条理解误区：行政行为的合理性争议（如裁量幅度选择）原则上不可诉，但”畸重畸轻到明显不当程度”的已转化为合法性问题。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
受案范围的十二项列举＋法律法规兜底。
2014年修正的三处扩容与市场监管执法的映射：
（一）第
（二）项增加”行政强制执行”——对行政机关自行强制执行行为（如加处罚款决定、代履行）的可诉性显性化；
（二）第
（八）项滥用行政权力排除或者限制竞争——公平竞争审查与反行政性垄断的诉讼入口（对应《反垄断法》第五章行政性垄断条款、公平竞争审查条例），市监部门作为反垄断执法机关也是该类行为的潜在被告；
（三）第
（十一）项行政协议入受案范围（政府特许经营、征收补偿协议的履约、变更、解除争议——2023年新《行政复议法》第十一条第
（十三）项的对应条款，复议与诉讼的受案范围对齐）。
第
（六）项不履行法定职责（投诉举报处理类被诉的高发领域）与第
（十二）项兜底（个人信息保护、告知义务等新型权益争议的入口）。
（一）“内部请示批复、纯告知性通知都可诉”。
辨析——可诉性以”对外发生法律效力＋对当事人权利义务产生实际影响”为要件（行诉解释第一条第二款），过程性行为、内部层报、重复处理不诉。
（二）“投诉举报处理结果一律可诉”。
辨析——举报人对举报处理结果一般无原告资格（保护规范理论，本系列《行政复议法》案例二），投诉人（自身权益受侵害者）有原告资格；
市监局应诉时对原告资格的分层抗辩是常见策略。
（三）“调解行为、仲裁行为、行政指导可诉”。
错误——行政调解（第十三条第
（四）项对民事纠纷的调解）、行政指导、重复处理行为均不可诉。
第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
四项排除：国家行为、抽象行政行为（但可经第五十三条附带审查）、内部人事决定、法定终局裁决（如出入境管理法第十四条的复议终局、集会游行示威法第十三条）。
第
（二）项排除”抽象行政行为”的直接诉权，但第五十三条开放了附带审查（附随于个案、限于规章以下规范性文件）——“不能直接告文件，可以附带告文件”是理解中国行政诉讼受案结构的关键。
第十四条 基层人民法院管辖第一审行政案件。
第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
第十六条、第十七条 高级人民法院、最高人民法院管辖本辖区、全国范围内重大复杂的第一审案件。
第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
第十九条 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。
第二十条 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
第二十一条至第二十四条 选择管辖（最先立案）、移送管辖（受移送法院不得再移送）、指定管辖、管辖权转移。
管辖体系对市场监管应诉的影响：
（一）第十五条第
（一）项县级以上政府被告案件提级中院——复议维持双被告案件（县政府为共同被告）一律中院一审，基层法院无管辖权；
（二）第十八条经复议案件的双连接点（原机关所在地或复议机关所在地——原告选择）；
第十八条第二款的跨行政区域集中管辖（如浙江、上海的行政案件集中管辖法院）改变”原告就被告”格局，减少地方干预；
（三）不动产案件专属管辖。
第十五条第一款第
（一）项的立法理由：县级以上政府为被告的案件，原告与政府存在管理关系，由基层法院审理面临压力，提级中院保障公正。
“复议维持的双被告案件可以由基层法院管辖”。
错误——共同被告中有县级以上政府的，依第十五条第
（一）项由中院管辖。
第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
原告资格的”相对人＋利害关系人”标准与检察公益诉讼（2017年新增第四款）。
原告资格的三层体系：相对人（行为的直接指向者）；
利害关系人（竞争者、相邻权人、消费者组织等——判断标准经案例发展为保护规范理论，本系列《行政复议法》案例二刘广明案）；
承继主体。
第四款检察公益诉讼的程序结构：“诉前检察建议→行政机关不依法履职→提起诉讼”的两阶设计——食品药品安全在列举领域之内，市场监管总局与最高检的公益诉讼协作机制（线索移送、磋商、起诉后的整改确认）已成为食品、药品、特种设备、消费品质量安全监管的新外部监督维度。
检察机关起诉后行政机关仍可继续履职：诉讼期间足额履职使诉讼请求全部实现的，法院可判决确认违法或终结诉讼（行诉解释精神——履职判断以裁判时点为准）。
《药品管理法》第九十九条；
《食品安全法》第一百一十五条；
最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；
第八十三条（市场监管总局与最高检协作文件）。
第二十六条【被告资格】——复议维持双被告条款
第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
被告认定的六种情形，核心是复议维持共同被告制度（2014年修正的最大体制变化之一）。
第二款的三分法：维持→双被告；
改变→复议机关单独被告；
逾期不作出复议决定→起诉原行为的告原机关、起诉不作为的告复议机关。
制度设计的立法考量：其一，破解复议机关为避免当被告而”维持”的怪圈——双被告使复议机关无法置身事外，倒逼复议实质审查；
其二，新《行政复议法》施行后政府统一复议，双被告案件中复议机关是本级政府（县政府、省政府），审理法院为中院（第十五条第
（一）项）——市场监管部门作为原机关出庭的同时，政府法制部门（复议机构）作为共同被告一并应诉，两机关答辩口径的协调（不能互相矛盾——政府不能以”原行为合法”答辩而原机关自认违法）是应诉实务要点。
第七十九条确立法院对复议决定和原行政行为一并裁判：原行为违法撤销的，复议决定同时撤销。
（一）“复议机关维持的，只告复议机关”。
错误——双被告是强制性的，法院将追加原机关。
（二）“复议机关程序性驳回申请（不予受理、驳回申请）属于维持”。
辨析——行诉解释：复议机关不予受理、受理后驳回申请的，不属于维持，当事人起诉原行为或起诉复议机关不作为的分别定被告；
但当事人对不予受理决定本身起诉的，复议机关是单独被告。
（三）“抽样的检测机构、协查的公安可以作为共同被告”。
错误——仅共同作出行为（意思联合）的行政机关为共同被告；
技术机构的检测行为非行政行为。
《行政复议法》第二十四条（政府统一复议管辖）、第七十九条（一并裁判）；
行诉解释第二十二条（被告认定的细化）；
第七十九条。
第二十七条 共同诉讼（同一行政行为当然合并；同类行政行为经当事人同意合并）。
第二十八条 代表人诉讼（变更放弃承认须经被代表当事人同意）。
第二十九条 第三人（利害关系人申请参加或法院通知参加；判决第三人承担义务或减损权益的第三人有权上诉）。
第三十条至第三十二条 法定代理人、委托代理人（一至二人：律师、基层法律服务工作者、近亲属或工作人员、社区单位团体推荐的公民）、代理律师的查阅复制权。
第三人制度对市场监管案件的意义：商标侵权处罚案件中权利人、被侵权加盟商、供货商作为第三人的场景普遍——第三人的证据（鉴定意见、价格凭证）常成为定案关键；
判决责令赔偿或减损第三人权益的，第三人可上诉。
委托代理的范围扩张（2014年新增”基层法律服务工作者、工作人员、社区推荐公民”——行政执法机关的工作人员可以代理本机关案件，被诉机关的应诉团队以”工作人员＋外聘律师”混合为常态）。
第三十三条 证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。
以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。
与2014年《行政诉讼法》修正同步，证据种类从七种调整为八种（增加”电子数据”、增加”现场笔录”单列、鉴定结论改鉴定意见），与刑诉法第五十条、行诉解释第三十六条（电子数据的具体类型）贯通。
市场监管执法中”现场笔录＋电子数据（后台数据、交易记录）＋检验报告（鉴定意见类）“的三支柱取证结构在本条获得诉讼法基础。
第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
行政诉讼的举证责任倒置——被告对被诉行政行为的合法性负举证责任。
举证责任倒置是行政诉讼区别于民事诉讼的基石规则：原告仅须证明行政行为存在且涉其权益（起诉要件），合法性证明义务全在被告。
“证据和所依据的规范性文件”双提交——不仅提交事实证据，还要提交行为依据（含规章以下规范性文件）。
失权规则：“不提供或无正当理由逾期提供”→视为没有相应证据→行为将因”主要证据不足”被撤销（第七十条第
（一）项）；
第三人提供证据的除外（保护第三人）。
被告的举证期限：收到起诉状副本之日起十五日内（第六十七条）。
（一）“原告说执法有问题，原告要举证”。
错误——合法性举证责任在被告；
原告仅承担起诉要件与特定事项（不履职申请、赔偿损害）的初步举证（第三十八条）。
（二）“证据在案卷里有，开庭时再提交也可以”。
错误——十五日举证期限＋失权规则；
开庭补交的逾期证据不被采纳（除非第三十六条的准许延期或补充情形）。
（三）“规范性文件不用提交”。
错误——规范性文件与证据并列提交，缺法律依据的行为直接构成”适用法律、法规错误”。
第三十六条（延期与补充证据）、第六十七条（十五日答辩举证）；
行诉解释第三十四条至三十九条。
第三十五条 在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。
第三十六条 被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。
第三十七条 原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。
第三十八条 在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第三十九条 人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
第四十条 人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。
第四十一条 与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。
第四十二条 证据保全。
第四十三条 证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。……以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
与《行政复议法》第四十六条（禁止自行收集证据）同构的”先取证后裁决”体系在诉讼中的延伸：第三十五条的取证禁止、第三十六条第二款的条件性补充（针对原告新主张，经法院准许）、第四十条法院调取的证据不得为证明被告行为合法性补取未收集证据——三重封锁使”事后补证”彻底无门。
第三十八条第二款赔偿案件的举证责任缓和（被告原因无法举证的由被告承担——查扣物灭失时执法机关的举证不利）。
（一）“原行为有证据就行，诉讼中还能调查”。
错误——第三十五条禁止；
正确做法是在行政程序中固定证据（这也是行政执法全程记录制度的诉讼价值）。
（二）“原告逾期才提的理由，被告当然可以补证”。
辨析——须经法院准许且限于针对性回应（第三十六条第二款），不是当然权利。
第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。
法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……
第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十七条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第四十八条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。……
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
陆红霞等诉南通市发改委政府信息公开案——诉权滥用的司法规制（江苏省南通市中级人民法院；
入选最高人民法院发布的典型案例）基本案情 2013年至2014年间，陆红霞及其父亲、伯母等近亲属，以申请政府信息公开为由，先后向南通市人民政府、南通市发改委、国土局等多机关提起至少94次政府信息公开申请，内容涉及政府财政预算、公车数量、拘留所伙食标准等；
对答复不服又提起至少39次行政复议、36次行政诉讼。
陆红霞等明显同一理由反复申请、反复诉讼。
南通市港闸区人民法院经审理认为，原告不间断地申请公开政府信息、提起诉讼，其申请事项和诉称理由或相同或相近，明显背离《政府信息公开条例》的立法目的，构成获取政府信息公开利益的手段滥用；
三原告的起诉行为已构成对诉讼权利的滥用，裁定驳回起诉，并向相关行政机关发出司法建议，对陆红霞等今后再申请公开政府信息的，行政机关可依法从严把握。
裁判要点 ①行政诉讼的起诉权虽受法律保障，但权利行使不得滥用；
原告明显无正当理由、以同一或相近事由反复申请、反复诉讼，背离立法目的、浪费行政与司法资源的，构成滥用诉权。
②对滥用诉权的起诉，人民法院可以依法裁定驳回，并可将相关情况向行政机关、上一级法院通报。
③司法建议可对反复申请政府信息公开的滥用行为作出提示。
评析 本案是我国行政审判确立诉权滥用规制规则的开山案例（入选2014年度十大典型案例），对《行政诉讼法》第四十九条起诉条件（“有具体的诉讼请求和事实根据”）与第十三条受案范围的司法适用具有补充意义。
其一，起诉条件的实质化：登记立案（第五十一条）强化诉权保障的同时，对明显滥用诉权的起诉（无正当理由的反复性、批量性、琐碎性申请与诉讼），法院可通过起诉条件的实质审查与驳回起诉裁定予以规制——诉权保障与权利不得滥用的平衡。
其二，对市场监管执法的参照：职业索赔群体中”一人数百件举报—复议—诉讼”的批量行为屡见不鲜，司法实践（含最高法后续裁判）对无明显正当理由、反复针对同类事项的起诉同样适用滥用诉权规则；
执法机关在应对中应规范固定申请人”批量申请、重复举报”的证据（申请记录、关联案号），在复议应诉与诉讼中提出诉权滥用的抗辩。
其三，与《行政复议法》的协同：复议机关对滥用申请权同样可以驳回（新复议法第三十条、三十三条），司法部与最高法对”滥用来信来访与复议诉讼”的规制立场一致。
其四，本案的边界提示：规制滥用的前提是”明显无正当理由”，对确有权益受损的反复维权（如多次购买同类问题商品投诉）不适用本案规则——职业索赔与正当消费维权的界分，仍是执法与司法的持续课题。
第五十条 起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。……
第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。……
第五十二条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。……
第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第五十四条 人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。
复议与诉讼的关系、起诉期限体系、登记立案与规范性文件附带审查。
五个要点：其一，第四十四条的自由选择为原则＋复议前置例外——2023年新《行政复议法》第二十三条将当场处罚、不履职、信息公开不公开等五类列为前置，执法文书救济条款的告知必须与该五项匹配（当场处罚的告知”先复议”而非”六个月内起诉”——告知错误的后果：期限顺延与程序空转）；
其二，第四十六条的起诉期限从旧法”三个月”延长为”六个月”（2014年修正的重要变化），起算点”知道或应当知道作出行政行为之日”，未告知诉权或起诉期限的按行诉解释第一类推（一年）——执法文书载明诉权与期限具有锁定功能；
其三，第四十六条第二款的最长保护期（不动产20年、其他5年，自行为作出之日——与复议法第二十一条一致）；
其四，第五十一条登记立案（对符合起诉条件的当场登记，不能判定的7日内决定；
一次性告知补正——与《行政复议法》第三十一条同构）；
其五，第五十三条规范性文件附带审查（不含规章）——被诉行为援引的市监局规范性文件可能被一并审查，法院不作为定案依据并向制定机关提出处理建议（第六十四条）。
（一）“6个月从处罚决定送达起算”。
辨析——从知道或应当知道作出之日；
决定书载明起诉期限的，自送达起算6个月；
未载明的可能起算更晚（对被告不利），文书载明救济条款的意义再次凸显。
（二）“复议维持后起诉期限重新计算6个月”。
错误——经复议的起诉期限为收到复议决定书之日起十五日（第四十五条），不是六个月。
（三）“行政诉讼没有被告答辩失权”。
辨析——被告有十五日答辩举证期（第六十七条），逾期未提交的按第三十四条失权。
《行政复议法》第二十条至二十三条、第三十四条；
《行政处罚法》第七十三条；
行诉解释第四十六条至五十条（起诉期限的具体计算）。
第五十五条 回避制度（当事人申请回避、自行回避；适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人；院长任审判长由审委会决定，审判人员由院长决定，其他人员由审判长决定；不服可申请复议一次）。
第五十六条 诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。
第五十七条 先予执行（抚恤金、最低生活保障金和工伤医疗社会保险金案件）。
第五十八条 经传票传唤，原告无正当理由拒不到庭或未经许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭或未经许可中途退庭的，可以缺席判决。
第五十九条 妨害行政诉讼的强制措施（训诫、责令具结悔过、一万元以下罚款、十五日以下拘留；对单位主要负责人或直接责任人员罚款拘留）。
第六十条 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
第六十一条 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。……
第六十二条 人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。
第六十三条 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。
第六十四条 人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
第六十五条 裁判文书公开。……
第六十六条 人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。
人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
本节对被申请（应诉）机关的核心要点：其一，第五十六条不停止执行原则及四项停止情形——被申请人”认为需要停止执行”（第
（一）项）可主动申请，与《行政复议法》第四十二条第
（一）项同构：对确有错误的被诉行为，被告自我申请停止执行并自我纠错，是最优策略。
其二，第六十条调解的限制性开放：行政诉讼原则上不适用调解（公权力不可处分），但三类案件可以调解——行政赔偿、补偿＋行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件。
对市场监管应诉的运用：处罚幅度（裁量权）争议案件可在法院主持下调解（如变更罚款金额的调解协议），调解书经双方签收生效。
其三，第六十三条审理依据的层级：“依据”法律、行政法规、地方性法规（民族自治地方自治条例单行条例），“参照”规章——依据与参照的区分：法规必须适用，规章合法有效的应当适用、违法的可以不适用。
指导案例5号（鲁潍盐业案，见案例一）确立”参照”的技术规则。
其四，第六十六条败诉材料的监察移送与司法建议：法院认为主管人员、直接责任人员违法违纪的移送监察机关——败诉判决与个人责任的联动通道；
拒不到庭的公告与处分建议（对应第三条负责人出庭的制度压力）。
执法机关收到移送材料或司法建议后的处理（核查、整改、反馈）依《公职人员政务处分法》及问责程序。
（一）“行政诉讼都可以调解结案”。
错误——仅赔偿、补偿、裁量权案件三类；
调解书同样须经法院审查合法性。
（二）“法院审查可以适用规章作依据”。
辨析——“参照”不是”依据”：规章与上位法一致的，应予适用；
不一致或未规定的，不予适用（指导案例5号裁判要点）。
（三）“被告不出庭不影响审理，没什么后果”。
错误——缺席判决＋第六十六条公告与司法建议＋负责人出庭制度的考核追责。
鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案——规章的”参照”规则与法律冲突的处理（最高人民法院指导案例5号）基本案情 2009年，鲁潍盐业公司苏州分公司未领取食盐零售许可证，从外地购进食盐准备销售。
苏州市盐务管理局认为其未取得食盐零售许可擅自购进食盐，违反《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》（省政府规章）关于从盐业公司购进、凭证购盐等规定，依据该办法作出处罚。
鲁潍公司不服诉至法院。
苏州市金阊区人民法院一审、苏州市中级人民法院二审均认为：盐务局据以处罚的规章条款与上位法冲突——国务院《盐业管理条例》未设定食盐零售许可，《行政许可法》（主席令第二十九号，2019年）第十六条第一款规定法规规章可以在上位法设定范围内作具体规定但不得增设行政许可，该省政府规章设定的食盐零售许可缺乏上位法依据且增设了行政许可，不得作为处罚依据；
且依据《立法法》（主席令第三号，2023年）第七十一条（现行第八十条），部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行——判决撤销处罚决定。
裁判要点 ①人民法院审理行政案件，对规章参照适用——规章与上位法相抵触的，不予适用。
②地方政府规章不得设定行政许可；
对没有法律、行政法规、地方性法规依据而规章设定的行政许可，行政机关不得据此实施行政处罚。
③行政相对人行为的认定应以法律、法规为依据。
评析 本案是”参照规章”规则（第六十三条第三款）的标杆性指导案例，对市场监管部门具有三重警示。
其一，“参照”的司法技术：法院对规章的审查是合法性预审——与上位法一致且在权限范围内的应予适用，抵触的不予适用并可在裁判中说明理由；
本案裁判确立的”增设行政许可的规章不得作为处罚依据”规则，是《行政许可法》第十六条在审判中的直接落实。
其二，对执法依据审查的常态化要求：市场监管部门的处罚决定援引地方政府规章、部门规章时，办案系统应建立”上位法对照审查”环节——凡规章增设许可、处罚、强制、义务而缺乏法律行政法规依据的，援引即败诉（本案即为整案败诉的先例）。
其三，本案与第五十三条、第六十四条（规范性文件附带审查）合观：行政诉讼对”依据层级”的审查梯度——法规（依据）→规章（参照＋抵触排除）→规范性文件（附带审查＋不作依据）——构成执法依据合法性的三层司法过滤。
对执法系统的延伸意义：盐业体制此后改革的执法争议处理（2016年盐业体制改革取消食盐准运证等）也印证了”规章清理与上位法冲突审查”的制度意义。
第六十七条 人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。……
第六十八条 合议庭（审判员或审判员＋陪审员，三人以上单数）。
第六十九条 【驳回诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条 【撤销判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十一条 人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
第七十二条 【履行判决】人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十三条 【给付判决】人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。（2014年新增判决类型）
第七十四条 【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十五条 【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第七十七条 【变更判决】行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第七十八条 【行政协议判决】被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。……
第七十九条 【复议双被告案件的一并裁判】复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十条 【宣判与上诉告知】……
第八十一条 【第一审审限】人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准……
判决体系的完整图谱与被告败诉点的对照：
| 判决 | 适用情形 | 被告对应败诉点 |
|---|---|---|
| 驳回诉讼请求（69条） | 行为合法＋不履职理由不成立 | ——（被告胜诉形态） |
| 撤销＋可重作（70条） | 六情形：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当 | 六大败诉高发区 |
| 履行判决（72条） | 不履行法定职责 | 投诉举报处理拖延、拒收申请 |
| 给付判决（73条） | 负有给付义务 | ——（多为行政给付机关） |
| 确认违法不撤销（74条1款） | 公共利益保留、程序轻微违法无实际影响 | 程序瑕疵的”轻败诉” |
| 确认违法（74条2款） | 无可撤销内容、被告已改、责令履行无意义 | 自我纠正后的定性 |
| 确认无效（75条） | 重大且明显违法 | 主体资格、无依据 |
| 变更判决（77条） | 行政处罚明显不当、款额认定错误 | 过罚失当（芹菜案类） |
| 协议判决（78条） | 行政协议违约 | 协议履行争议 |
两个重点：其一，第七十条第
（六）项”明显不当”入撤销事由（2014年新增）——明显不当属合法性审查范围的扩张（畸轻畸重的裁量失当被视为”违法”），与第七十七条变更判决（明显不当的行政处罚法院可以直接变更罚款数额）形成”撤销＋变更”的双轨矫正——法院可以直接改罚款数额（不再一律发回重作），对执法机关的裁量说理要求显著提高。
其二，第七十一条重作限制（同一事实和理由不得作出基本相同行为）与《行政复议法》第六十四条同构。
（一）“法院对处罚金额只能撤销不能改”。
错误——第七十七条变更判决：行政处罚明显不当的，法院可以判决变更（直接改数额），不再需要先撤销再责令重作。
（二）“违反程序一律撤销”。
辨析——第七十四条第一款第
（二）项：程序轻微违法对原告权利不产生实际影响的，确认违法但不撤销（程序瑕疵的容忍规则，如文书瑕疵、告知期轻微不足但当事人实际行使了权利）。
（三）“发回重审后可以按原样再罚”。
错误——第七十一条重作限制，发回重审后的重作同样受限（与第八十九条第四款二审不得再次发回呼应）。
第八十二条 人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。
除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。
发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。
第八十三条 适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。
第八十四条 人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。
简易程序三法定情形（当场处罚、2000元以下、信息公开）＋合意适用；
独任审理（区别于合议制原则——简易程序的例外授权）＋45日审限。
与《行政复议法》简易程序（3000元以下）的衔接：复议适用简易（3000）而诉讼适用简易（2000）的错位，跨程序的程序转换风险提示。
市场监管领域简易程序常见于：简易程序处罚（当场处罚）的诉讼、小额没收与罚款诉讼。
第八十五条 上诉期限：不服判决十五日、不服裁定十日，自送达之日起。
第八十六条 二审开庭为原则，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十七条 二审全面审查：人民法院审理上诉案件，应当对原审判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。（不受上诉请求限制——区别于民诉二审）
第八十八条 二审审限三个月（特殊延长经高院批准，高院审的经最高法批准）。
第八十九条 二审裁判的四种处理：（一）驳回上诉维持原判；（二）改判、撤销或变更；（三）基本事实不清证据不足的，发回重审或查清事实后改判；（四）遗漏当事人或违法缺席判决等严重违反法定程序的，撤销原判发回重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。……
二审的两项特殊规则：全面审查（即使上诉人仅就法律适用上诉，法院仍全面审查事实、程序——与复议机关全面审查合法性适当性同构）＋一次发回重审限制（防止”发回循环”拖延）。
对被告应诉的影响：一审败诉进入二审后，全面审查意味着一审未主张的抗辩仍可提出（但受第三十五条取证禁止约束——二审提出新证据支持原行为的空间极窄）。
第九十条至第九十三条 当事人申请再审（向上一级法院；不停止执行）、再审事由八项（不予立案驳回起诉确有错误、新证据、主要证据不足未经质证伪造、适用法律法规确有错误、违反程序可能影响公正、遗漏诉讼请求、依据的法律文书被撤销变更、审判人员贪贿徇私枉法）、法院依职权再审（院长提交审委会、上级提审指令再审）、检察监督（抗诉与检察建议）。从简。
再审程序对执法机关的意义：败诉后通过原机关向法院的沟通、检察监督程序中的继续抗辩（检察抗诉后行政机关配合再审），以及再审改判后的执行回转（行诉解释规定）。
第九十四条 当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。
第九十五条 公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。
第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：
（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；
（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；
（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；
（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；
（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九十七条 公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
对私方的执行（第九十五条）与对行政机关的执行（第九十六条——败诉行政机关的惩戒体系）、非诉执行的总则化（第九十七条）。
第九十六条对行政机关的五项执行措施是2014年修正的震慑性升级：银行划拨（对机关账户）＋对负责人按日罚款50-100元（个人化罚则，全球罕见的”官告官执行”技术）＋公告（声誉罚）＋司法建议（移送处分）＋拘留与刑责。
制度信号：行政机关败诉不履行的成本从”机关担责”转变为”负责人个人风险”。
对市场监管部门：败诉后的履行义务管理（付款、返还、重作、补救）应作为一把手工程；
败诉判决的执行情况纳入法治考核。
第九十七条非诉执行：与《行政强制法》第五十三条（三个月申请期限、双不条件）衔接，构成执法机关执行罚款的主通道（本系列《行政强制法》已详述）。
《行政强制法》第五十三条至六十条；
《行政处罚法》第七十二条；
行诉解释第一百五十五条至一百六十一条。
第九十八条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。
第九十九条 同等原则与对等原则。……
第一百条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。
第一百零一条 人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
涉外行政诉讼的国民待遇＋对等原则；
强制委托中国律师（与刑诉、民诉涉外规则的对接）；
第一百零一条的准用条款——行政诉讼的程序漏洞回填民事诉讼规则（如送达、保全、执行程序细节），是理解”行诉程序未尽事项”的钥匙条款。
第一百零二条 人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。……
第一百零三条 本法自1990年10月1日起施行。
诉讼费败诉方承担（行政机关败诉的诉讼费由财政负担——败诉成本内部化）；
施行日期保留原始记载（修正不改施行日期的立法技术）。