《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 · 理解与适用

本条是关于《规定》立法目的的规定。

三层目的递进：及时移送（程序目标——防止以罚代刑、有罪不究）、依法惩罚相应犯罪（实体目标——点名"破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪"，假冒注册商标罪、侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪均属刑法第三章破坏社会主义市场经济秩序罪第七节侵犯知识产权罪，制售伪劣商品犯罪属第一节，非法经营罪属第八节扰乱市场秩序罪，本条罪名指向与知识产权执法高度关联）、保障建设事业（价值目标）。

立法目的条款揭示《规定》的控权与促动双重属性：既督促行政执法机关"该送必送"，也为移送程序提供合法性基础。

本条是关于"行政执法机关"范围的规定。

定义采"职权标准＋主体类型"双要素：职权标准是对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序及其他违法行为具有行政处罚权；

主体类型包括行政机关与法律法规授权组织。

2018年机构改革后市场监管综合执法体制下，市场监督管理部门（含深圳市各辖区监管局）对商标侵权、假冒专利、著作权侵权等违法行为具有行政处罚权，属本条"行政执法机关"无疑；

其作出的移送决定以自己名义进行。

一是将受委托执法的组织混入——受委托组织以委托机关名义执法，移送决定由委托机关作出；

二是忽略"法定授权范围内"的限定——授权组织的移送义务仅及于授权范围内查处的案件。

本条是关于移送标准的规定，第一款是"涉嫌构成犯罪"的一般标准，第二款是2020年修订为知识产权领域创设的"合理嫌疑"标准，是全《规定》的核心条款。

第一款的一般标准按"数额—情节—后果"三要素对照刑法、司法解释与追诉标准综合判断。

第二款是2020年修订的重大创新，其立法逻辑：知识产权犯罪（假冒注册商标、销售假冒注册商标的商品、侵犯著作权等）隐蔽性强、链条长，违法犯罪数额（销售金额、非法经营数额）的证据往往分散于下游销售终端、境外资金流与仓储窝点，行政机关的行政调查手段（无刑事侦查权）常难以查清全部犯罪数额；

若机械要求行政机关独立查证达到追诉标准方可移送，将造成大量案件滞留行政程序、形成犯罪黑数。

第二款创设"合理嫌疑＋需要公安进一步取证判断"的双重条件：行政机关无需查证达到追诉标准，只需依据已收集证据和查明事实形成犯罪合理嫌疑的判断，并说明需要公安机关采取进一步侦查措施的必要性，即"应当"移送——义务性表述堵住了"证据不足不送"的借口。

修订的时点（2020年8月）与国家知识产权保护强化的政策节奏（同年9月两高修改侵犯知识产权刑事司法解释、11月《关于加强新时代知识产权检察工作的意见》酝酿）相互配合。

知识产权办案的移送判断按"两条标准依次检验"：第一步，按第一款检验——对照《刑法》（主席令第十八号，2020年）第二百一十三条至第二百二十条及立案追诉标准

（二）（2022年修订：假冒注册商标罪非法经营数额五万元以上或违法所得数额三万元以上等——注意2022年追诉标准较此前大幅降低，假冒注册商标罪由"五万／三万"维持但非法制造标识罪等调整，销售假冒商标商品罪追诉标准调整为销售金额五万元以上？

——以现行立案追诉标准

（二）为准引用），达到标准的直接移送；

第二步，未达标准的按第二款检验——存在犯罪合理嫌疑（如查获侵权商品数量大但货值待认定、上游制假线索明确、同一团伙多地作案线索、当事人陈述指向更大规模制售）且需要公安侦查手段（资金流向查询、跨区域控制、深挖上游）的，同样移送。

深圳市罗湖监管局办理的假冒OPPO、vivo、TECNO手机案（涉案货值111万余元，按假冒注册商标罪"情节特别严重"认定移送公安机关）适用第一款；

对查获大量侵权商品但销售数额尚待查证的案件按第二款移送。

文书表述：移送书援引《行政处罚法》第二十七条、《规定》第三条第一款或第二款，并说明涉嫌罪名与合理嫌疑的事实依据。

两款标准的关系存在理解分歧：一种观点认为第二款是第一款在知识产权领域的特别降低（"合理嫌疑"即送，无需初步达到追诉标准）；

另一种观点认为第二款仅是第一款的方法性指引（最终还是达到追诉标准，只是公安协助取证）。

通说与实践支持第一种：第二款将移送决定时点前移至"合理嫌疑"阶段，是否达到追诉标准由公安立案审查阶段判断（第八条），这正是"需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准"的文义所在。

第二款未及的其他领域是否可类推适用？

按特别条款的立法技术，类推应审慎，但"行刑衔接意见"关于"涉嫌犯罪的及时移送"的一般要求下，其他领域的接近标准案件亦应从宽把握移送。

一是认为移送是"定罪"——移送的只是"涉嫌犯罪案件"，是否构罪由刑事程序判断，移送不承担定罪风险的顾虑不应成为不移送理由；

二是反向混淆——移送后公安机关不立案的（第九条），行政机关仍须依法作出行政处罚（第十条），移送与处罚不是择一终局；

三是忽略第二款的"应当"——合理嫌疑标准的移送是义务而非裁量。

2001年版仅第一款一般标准；

2020年修订新增第二款知识产权特别条款，系"行刑衔接"领域首次以行政法规形式降低特定领域移送门槛。

本条是关于证据保存和涉案物品处理的规定。

三层义务：证据妥善保存（全程留痕——现场笔录、扣押清单、电子数据固定）；

涉案物品清单如实填写（第五条、第六条移送材料的基础——龙岗化妆品案移送附扣押决定书、扣押清单）；

特殊物品分类处理（易腐烂变质物品先行留证后处理——假冒食品、化妆品的拍照、取样、封样留证后销毁；

需检验鉴定的由法定机构出具报告——商标侵权案件的商品真伪鉴定由权利人出具鉴定意见或法定机构检验，鉴定意见是移送材料之一）。

证据与物品的保全质量直接决定刑事程序的可接收性：公安审查立案依赖行政证据的转化（《刑事诉讼法》第五十四条——行政机关收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用）。

一是认为行政处罚案卷结案后即可处理证据材料——涉嫌犯罪案件的证据材料应持续保存至移送；

二是忽视易腐烂物品"留证优先"——先固定证据再处置物品，不得因销毁处置而灭失定罪证据。

本条是关于移送的内部程序（专案组、报告、审批）和时限的规定。

程序链条：立即指定2名以上人员组成专案组→核实情况→书面移送报告→正职负责人（或主持工作负责人）审批→3日内决定→批准的24小时内移送；

不批准的须将理由记录在案（防止恣意不移送，为第十六条责任追究与检察监督提供审查依据）。

"3日＋24小时"的紧凑时限体现移送的紧迫性。

深圳实践的对应文书：案件移送审批表（或集体讨论记录）＋涉嫌犯罪案件移送书（光明周良群案移送材料含移送书、证据材料、强制措施决定书及财物清单，直接送达公安分局法制大队并抄送检察院）。

一是忽略"不批准移送的理由记录在案"的监督意义——记录在案是检察监督（第十四条）与上级追责（第十六条）审查不移送合法性的直接材料；

二是将"正职负责人"审批机械理解为局长本人——"主持工作的负责人"的弹性表述适应实际；

三是忽视"24小时内移送"——审批后拖延移送同样违反时限。

本条是关于移送材料清单的规定。

五项材料各有功能：移送书（程序载体，载明移送机关、涉嫌罪名、法律依据）；

调查报告（事实、证据、涉嫌犯罪的构成要件分析—— unlike行政调查报告，须按犯罪构成组织事实：如假冒注册商标罪的同一种商品、相同商标、未经许可使用、非法经营数额）；

涉案物品清单（物证的可识别性）；

检验报告或鉴定结论（真伪鉴定、涉案物品价值认定——价格认定机构对侵权商品价值的认定结论是计算非法经营数额的关键证据）；

其他材料（现场笔录、询问笔录、扣押文书、权属证明、权利人鉴定意见等）。

深圳龙岗化妆品案的移送材料包（现场笔录、扣押决定书、扣押清单、证据提取说明、产品鉴定书五类）即为五项法定材料的实务映射。

材料的质量决定公安立案审查的效率：按犯罪构成要件组织证据、按《刑事诉讼法》第五十四条可转化证据的形态固定，是移送材料准备的要点。

一是以行政处罚调查报告直接充当刑事调查报告——移送报告应围绕犯罪构成与追诉标准重述事实；

二是忽视价格认定等程序——侵权商品价值（非法经营数额）的认定宜经价格认定机构出具结论，增强刑事可采性。

本条是关于公安机关签收回执和不属管辖转送的规定。

回执签收产生"移送完成"的证明效力（移送时限合规的证据）；

不属管辖（地域管辖、级别管辖、职能管辖——如涉军队、涉国家工作人员职务犯罪归监察机关）的24小时内转送并书面告知，移送机关保留追踪权。

公安机关的受理程序另按公安部《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》执行（接受登记、审查、反馈）。

本条是关于公安机关立案审查期限和决定形态的规定。

三日审查期限（复杂的案件实践中经批准可延长，但应书面告知）＋两种决定：立案（书面通知移送机关——移送机关凭立案通知书在3日内移交涉案物品，第十二条）；

不予立案（说明理由＋书面通知＋退回案卷材料——退回的材料是行政机关恢复行政处罚程序的依据，第十条）。

不予立案理由的常见形态：未达追诉标准、事实不清证据不足（可补充侦查线索后重新移送）、不构成犯罪仅违法。

"犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任"的表述与《刑事诉讼法》第一百一十二条衔接。

一是认为不予立案即办案失败——不予立案退回后行政机关应依法作出行政处罚（第十条），行刑衔接的两向通道保证案件"不落空"；

二是忽视书面通知义务——口头告知不构成法定程序，移送机关可依第九条救济。

本条是关于移送机关对不予立案决定的复议权和检察监督建议权的规定。

三级救济阶梯：直接建议检察监督（3日内二选一）→复议（公安3日内再决定）→复议异议后检察监督（3日内）。

检察监督的规范依据：《刑事诉讼法》第一百一十三条（人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的……应当要求公安机关说明不立案的理由；

认为理由不能成立的，应当通知公安机关立案）——行刑衔接中检察机关的立案监督是破解"该移不移、该立不立"的关键机制。

深圳实践：移送书抄送同级人民检察院（盐田、坪山、光明等案的通用做法）即为检察监督的衔接安排，便于检察机关掌握移送动态。

一是将复议作为检察监督的前置——两种救济并行可选，但复议后再异议的应再走检察监督；

二是混淆移送机关的立案监督建议权与被害人的控告权——权利人作为被害人可依《刑事诉讼法》第一百一十三条直接控告，与行政机关的监督建议并行不悖。

本条是关于不予立案案件回归行政处罚的规定。

"依法作出处理"的完整含义：恢复行政程序，该处罚的处罚（警告、罚款、没收等），责令改正的责令改正，涉信用管理的纳入信用管理。

不予立案的理由影响处理：未达追诉标准的按行政处罚幅度内裁量；

事实不清但行政违法证据充分的按行政事实认定处理。

此前移送程序中已执行的警告等不停止执行（第十一条第二款）。

深圳实践：公安不予立案退回的案件，办案机构恢复处罚程序并履行告知、决定程序，文书说明退回事实。

本条是关于禁止以罚代刑、移送前处罚的效力衔接和罚款折抵罚金的规定。

第一款"不得以行政处罚代替移送"直指行刑衔接的核心顽疾——"以罚代刑"：对达到移送标准的案件以高额罚款替代移送，使犯罪人逃避刑事追究。

第三款罚款折抵规则源自《行政处罚法》第三十五条（违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金）——移送前已依法作出的罚款在刑事罚金中折抵，既避免双重负担，也扫清"先罚款后移送"的程序顾虑。

实务要点：①移送前已作出的处罚的效力——警告、责令停产停业、暂扣吊销许可证照的处罚决定不停止执行（第二款），资质类处罚与刑事程序并行（吊销营业执照不影响刑事追诉）；

②移送前罚款的折抵——已依法作出的罚款折抵刑事罚金，但罚款数额与罚金数额按法定程序核定折抵；

③移送后能否继续作出罚款处罚——本条未明文，通说与实践把握：为避免影响刑事程序中财产性证据的稳定与"一事两罚"争议，移送后、刑事程序终结前一般不宜作出罚款决定，可以依法作出并执行警告、责令停产停业、暂扣吊销许可证照等与刑事追诉不冲突的处罚；

待公安不予立案退回（第十条）或刑事程序终结后未追诉的，再依法作出罚款处罚（此时罚款不折抵问题亦不存在）。

深圳执法实践对移送案件即按"暂停罚款、保留资质类处理"操作。

④"不得以行政处罚代替移送"的认定——对达到移送标准（含合理嫌疑标准）的案件不移送而径行罚款、或罚款后不移送的，构成第十六条责任情形。

一是将本条误读为"移送前不得有任何处罚"——第二款明确移送前的警告等不停止执行，折抵规则也以"移送前已作出的罚款"为前提，关键是移送决定作出后不再新作罚款；

二是混淆"折抵"与"免罚"——折抵是数额抵扣（罚款折抵罚金），不是行政责任消灭。

本条是关于立案后涉案物品和材料移交的规定。

移交时限为接到立案通知书后3日内；

移交对象是涉案物品（扣押的侵权商品、作案工具等）与案件有关的其他材料（证据材料、文书）。

移交的规范操作：办理交接手续（物品移交清单双方签收、物品状态注明）——深圳光明周良群案移送材料中的财物清单即为交接基础。

"法律、行政法规另有规定"的例外：检验鉴定所需的样品留存、先行登记保存证据的法定处理程序未届满等。

移交前物品的保管责任仍属行政机关，灭失损毁的按第十五条责任追究。

本条是关于刑事程序向行政程序反向移送（"双向衔接"）的规定。

双向移送的三种来源：公安立案审查发现不构成犯罪但应行政责任；

侦查后撤案（犯罪事实显著轻微）；

检察机关不起诉后需要行政处罚的（《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款——不起诉决定需要给予行政处罚、政务处分或其他处分的，检察意见移送有关主管机关处理）。

2021年《行政处罚法》第二十七条第二款确立"反向衔接"的一般义务（对依法不需追究刑事责任但应给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关）。

行政执法机关接收后的处理：依法立案、调查、处罚——对不诉后的行政处罚，注意证据转化（刑事案卷证据可用于行政程序）与处罚的必要性审查（刑事程序已羁押、退赔的，行政处罚仍应作出但裁量情节考虑）。

一是将不诉等同"无责"——不起诉不等于免于行政处罚（行政责任独立评价）；

二是忽视"及时"移送义务对公安的约束——接受反向移送的行政机关也应按期处理并反馈。

本条是关于检察监督、监察监督和社会举报的规定。

三重监督渠道：检察监督（立案监督与移送活动监督——检察机关对"应当移送不移送"的可以检察建议督促）；

监察监督（对执法人员的职务违法职务犯罪——第十八条、第十九条的线索移送机制）；

社会举报（任何单位和个人的举报权——三接受渠道：检察院、监察机关、上级机关）。

对执法机关的合规含义：移送台账、审批记录、不移送理由记录（第五条）均为监督审查的对账材料，规范的程序留痕是应对监督的基础。

本条是关于隐匿、私分、销毁涉案物品行为责任的规定，是《规定》中最重的行政责任条款。

责任配置的严厉性："降级以上处分"（降级、撤职、开除）且首问责于正职负责人——隐匿私分销毁涉案物品（侵权商品、账簿、工具设备）直接破坏刑事追诉的物质基础，常伴随窝案。

构成犯罪的（私分国有资产、帮助毁灭伪造证据、徇私舞弊不移交刑事案件罪——刑法第四百零二条对行政执法人员"徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重"专设罪名）移送司法。

2020年修订将"行政处分"改为"处分"（公职人员政务处分法体系——政务处分与处分并行的表述）。

本条是关于逾期不移送、不移送、以罚代刑行为责任的规定。

两种情形的责任梯度：逾期不移送（违反第五条3日＋24小时时限）——责令限期移送＋正职负责人记过以上处分；

不移送或以罚代刑（不送）——责令改正＋通报，拒不改正的记过以上处分。

直接责任人员比照处理。

刑法第四百零二条徇私舞弊不移交刑事案件罪是终极责任。

合规防线：按第三条两条标准建立移送判断机制、按第五条时限运行程序、不移送的决定须有书面理由并经集体研究（第五条"记录在案"），避免个人径行决定不移送。

本条是关于公安机关不接受移送、逾期不决定行为责任的规定。

公安机关两向责任（拒收、超期不决定）的追究机制：检察立案监督＋政府责令改正＋正职负责人记过以上处分。

责任的双向设定（行政机关不移送与公安机关不接收、不决定并罚）体现行刑衔接的全链条闭环。

实务中公安不接收的表现（拒收回执、拖延登记）可由移送机关以送达记录（直接送达回执、邮寄凭证）固定并报检察监督。

本条是2020年修订新增的政务处分线索移送条款。

适用对象：存在第十五条至第十七条违法行为的机关（含公安机关）；

移送义务主体：该机关自身、上级主管机关或有关人民政府；

触发条件：需要由监察机关依法给予政务处分。

与《公职人员政务处分法》的衔接：政务处分的主体是监察机关，本条建立"行政机关发现—线索移送—监察处理"的通道，避免政务处分与处分并存体制下的责任遗漏。

本条是关于公职人员职务犯罪线索移送的规定（2020年修订重申并完善）。

执法办案中的典型场景：查处制假售假案件中发现监管人员收受好处放行（受贿线索）、发现公职人员参与经营（非法经营同类业务、贪污）、审查环节渎职（不移送、通风报信）。

移送对象：监察机关（涉公职人员职务违法犯罪的一体化处理）或人民检察院（司法工作人员相关职务犯罪由检察机关侦查管辖的部分）。

对执法人员的纪律要求与《商标代理监督管理规定》（国家市场监督管理总局令第63号，2022年）第三十七条、第三十八条等专项规范同构。

本条是关于施行日期的规定。

《规定》自2001年7月9日公布之日起施行，2020年修订内容自2020年8月7日决定公布之日起适用。

修订前后案件的处理：修订前发生的程序行为按当时规定评价；

移送程序正在进行的按修订后规定运行。

行刑衔接的制度纵深：本《规定》＋2011年中办国办《意见》＋公安部受理规定＋《行政处罚法》第二十七条、第三十五条＋各领域规章的移送条款（如《著作权行政处罚实施办法》第八条、第十四条）＋各地行刑衔接实施办法，共同构成完整体系，执法办案应以本《规定》为基点、按具体领域规范细化操作。