一、编写说明
（一）立法与修法沿革
2019年第三次修正是土地管理法实施三十余年来的最大修订，制度突破集中于”三块地”：（一）集体经营性建设用地入市——删除原法”农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的限制，新增第六十三条允许符合规划的集体经营性建设用地出让、出租，实现与国有土地同地同权同价；（二）征地制度改革——第四十五条以列举方式限定公共利益范围（含成片开发并增设标准约束）、第四十七条重构征地程序（现状调查、社会稳定风险评估、公告至少三十日、多数不同意的听证义务、先补偿后搬迁）、第四十八条以区片综合地价取代年产值倍数法，确立”原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则；（三）宅基地制度改革——第六十二条增加”户有所居”安排、进城落户村民自愿有偿退出、农业农村部门管宅基地。此外，国土空间规划体系入法（第十八条——“多规合一”，已编国土空间规划的不再编土地利用总体规划和城乡规划）、永久基本农田升级（第三十三条至三十五条）、督察制度入法（第六条）。
（二）体例说明
本文参照《商标侵权判断标准》（国知发保字〔2020〕23号，2020年）理解与适用的体例编写。每条之下视情况设【条文主旨】【理解】【常见理解误区】【制定争议】【关联条款】【新旧对比】等模块。条文引用以2019年修正文本为准。自然资源主管部门（原土地管理部门）与农业农村主管部门（宅基地管理）的职责划分贯穿执法适用。
（三）与执法体系的定位
二、逐条理解与适用
第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
立法目的的五要素：土地管理（手段）→土地公有制（制度基础）→资源保护开发与合理利用（资源目标）→切实保护耕地（核心目标）→可持续发展（终极目标）。
“切实保护耕地”在目的条款中的位次高于一般表述，呼应第三条基本国策。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
土地制度的宪法性表达：公有制、所有权行使代表、使用权可转让、征收征用补偿、有偿使用。
五款的体系逻辑：第一款确立公有制（所有权不可买卖——第二款前句禁止的是土地所有权的买卖转让）；
第二款国家所有权的行使代表（国务院代表国家行使——地方政府的出让行为系经授权的行使方式）；
第三款所有权与使用权分离——土地不能买卖但使用权可以依法转让（1988年修正引入，是土地市场的制度起点）；
第四款征收（所有权转移——集体土地转为国有）与征用（临时使用、所有权不变）的区分系2004年修正明确，两者均须补偿；
第五款有偿使用为原则、划拨为例外（对应第五十四条）。
第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。
“珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”为法定基本国策（与计划生育、环境保护并列层级），耕地保护的宪制地位由此确立——第四条用途管制、第三十条占补平衡、第三十三条永久基本农田均为本条的展开。
第四条 国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
用途管制制度的总纲：三分类＋农转用限制＋规划约束。
土地用途管制取代旧法的分级限额审批（1998年修订的核心变革）：土地按用途三分（农用地、建设用地、未利用地），农用地转建设用地须审批（第四十四条），任何单位和个人须按规划用途使用土地。
三分类的法定定义是土地违法定性（第七十七条非法占用土地）与农转用审批的前提。
2019年修正保留本条但以第十八条国土空间规划体系整合规划载体——用途管制的”图”从土地利用总体规划逐步切换为国土空间规划（第八十六条过渡条款）。
第五条 国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。
县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
第六条 国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。（2019年新增——国家自然资源督察制度入法）
第七条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。
第八条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第五条将原”土地行政主管部门”更名为”自然资源主管部门”（2018年机构改革，自然资源部整合国土、规划、林业、海洋等职能），地方机构的设置由省级确定（各地自然资源局、规划和自然资源局等）。
第六条的国家自然资源督察（对省级政府及国务院确定城市政府的土地利用和管理情况督察——约谈、督办机制）系2019年修法将督察实践法制化，督察发现的问题（耕地保护责任落实、违法用地）是省级政府耕地保护责任（第三十二条）的外部监督力量。
第九条 城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
所有权归属的双轨：城市市区土地国家所有（“城市市区”的范围界定随城市扩张引发大量历史争议——1982年宪法时的城市市区vs现状市区，实践以当时的法律政策文件确认），农村和城市郊区原则集体所有（法律规定属于国家所有的除外——如国有林地、依法没收征收收归国有的土地）。
宅基地、自留地、自留山一律集体所有。
（一）“城市扩张后新增建成区的土地自动国有”。
错误——国有土地须经依法征收程序转化；
城中村的集体土地在未征收前仍属集体所有（“城中村”问题的制度根源）。
（二）“宅基地是村民的私产可以自由买卖”。
错误——宅基地所有权属集体，村民仅有使用权，且使用权流转受第六十二条限制（城镇居民禁购）。
第十条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十一条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第十二条 土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。
依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十一条确认集体土地所有权的三级主体（村集体／村内集体经济组织（村民小组）／乡镇集体）与经营管理人（集体经济组织或村委会、村民小组）。
第十二条将土地登记交给不动产统一登记制度（2015年《不动产登记暂行条例》——自然资源主管部门统一登记），“依法登记的土地权利受法律保护”确立登记的保护效力。
第十三条 农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。……
2019年修正将《农村土地承包法》“二轮到期后再延长三十年”（中央关于保持土地承包关系稳定并长久以来的政策）写入本条。
承包的方式二分：家庭承包（集体经济组织内部、人人有份）与其他方式承包（四荒地，招标拍卖公开协商）。
土地承包经营权的性质：物权（用益物权，民法典第三百三十条以下）。
第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
土地权属争议的政府处理前置程序：协商→政府处理（行政裁决性质）→30日内起诉。
法院不经政府处理直接受理权属争议民事起诉的，应告知先申请政府处理（行诉解释相关规则）。
起诉性质：对政府处理决定不服提起的是行政诉讼（对裁决的司法审查），而非民事诉讼（权属争议本身不是民事审判对象——通说），30日起诉期限短于一般6个月。
最后款的现状维持义务。
《土地管理法实施条例》第五章（土地权属争议调查处理）；
《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局）；
《不动产登记暂行条例》。
第十五条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。……
第十六条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十七条 土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；（三）提高土地节约集约利用水平；（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。
第十八条 国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。（2019年新增）
第十九条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第二十条 土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。……土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
第二十一条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准……城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接……
第二十二条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。……
第二十三条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。（2019年新增）
……
规划体系的”两规合一”过渡：第十八条是2019年修正的规划体制变革条款——国土空间规划（整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等”多规合一”）成为唯一的空间基本规划，土地利用总体规划和城乡规划将逐步被替代（第八十六条过渡条款：国土空间规划编制前，原批准的两种规划继续执行）。
第十六条的”双控指标”（建设用地总量上限＋耕地保有量下限）是规划刚性约束的核心。
第二十三条第二款新增集体经营性建设用地的计划安排义务——入市用地也须纳入年度计划管理，防止无序入市。
第二十四条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第二十五条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。……
第二十六条 国家建立土地调查制度。……土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
第二十七条 县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
第二十八条 国家建立土地统计制度。……
第二十九条 国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。
规划修改的严格限制（第二十五条：原批准机关批准＋重大基础设施的绿色通道——国务院或省级批准文件即修改依据）；
土地调查（三调等全国土地调查的制度依据）、统计、信息系统（卫星遥感动态监测——“天上看、地上查、网上管”的执法技术基础，违法用地的卫星图斑执法即基于本条监测体系）。
第三十条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照”占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
占补平衡的三要素：数量相当＋质量相当（2019年修正将”数量和质量”并列——回应”占优补劣”痼疾）＋义务主体（占用单位）。
两条实现路径：自行开垦或缴纳耕地开垦费（专款专用）。
省级政府的计划、监督、验收责任。
占补平衡的落实形态：先补后占、以补定占（改革方向）。
（一）“占补平衡只求数量对齐”。
错误——质量相当是法定要求，占水田补旱地的”数字平衡”被明令禁止（补充耕地与占用耕地的质量等别应相当）。
（二）“缴纳开垦费后就万事大吉”。
错误——开垦费专款专用于开垦新耕地，且验收责任在省级政府。
第三十一条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
耕作层土壤剥离再利用制度（耕作层是数千年形成的农业资源，建设占用时剥离表土用于土地整治）——本条为2019年保留条款，“可以要求”赋予地方裁量，实践中江苏、浙江等地已立法强制化。
第三十二条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。……
个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏……必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。
省级政府的耕地保护主体责任（总量不减＋质量不降的双目标）＋国务院的责令机制（限期开垦/整治）＋易地开垦的国家批准例外（跨省域补充耕地——国家统筹，如新疆、东北的补充耕地指标跨省交易的政策基础）。
耕地保护责任目标考核（省级政府耕地保护责任目标考核办法）与督察（第六条）联动。
第三十三条 国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：
（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上……
第三十四条 永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。
乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。
2019年修正将”基本农田”统一升级为”永久基本农田”（语义强化：一经划定不得随意调整），划定比例80%以上（各省耕地的八成划入），五类应划入耕地，落实到地块＋数据库管理＋保护标志的精细化管理。
划定主体：县级自然资源部门会同农业农村部门（宅基地管理部门的角色交叉）。
第三十五条 永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。
永久基本农田占用审批权收归国务院（重点建设项目确实难以避让的——普通项目不得占用），并封堵”调整规划规避审批”的规避路径（第二款直接针对实践中通过修改规划将基本农田调出再占用的违法操作）。
占补平衡之外，永久基本农田的占用还需补划（等量等质补划，实施条例细化）。
（一）“经过规划调整，基本农田就可以占用”。
错误——第二款明令禁止以调整规划方式规避审批；
规划调整本身须经法定程序且不得规避农转用审批。
（二）“设施农业（大棚、养殖场）可以占用永久基本农田”。
辨析——设施农业不得占用永久基本农田（自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理的通知：种植设施不破坏耕作层的可使用一般耕地；
养殖设施原则上不得使用永久基本农田，确需的须经同意并补划），执法中”大棚房”专项整治即针对以设施农业为名占用耕地（特别是永久基本农田）建设非农设施的行为。
第
三
十
六
条
各
级
人
民
政
府
应
当
采
取
措
施
，
引
导
因
地
制
宜
轮
作
休
耕
，
改
良
土
壤
，
提
高
地
力
，
维
护
排
灌
工
程
设
施
，
防
止
土
地
荒
漠
化
、
盐
渍
化
、
水
土
流
失
和
土
壤
污
染
。
本稿未单列第36条，以下为2019年修正版官方原文（耕地质量保护与土地退化防治）。
第36条是耕地质量保护条款：要求政府引导轮作休耕、改良土壤、维护排灌设施，并防治土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染，与第30条（占补平衡）、第32条（省级耕地保护责任）、第35条（永久基本农田特殊保护）共同构成耕地保护体系；
2019年修正新增“轮作休耕”表述，回应耕地质量提升与“非农化”“非粮化”治理。
第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
第三十九条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；……
第四十条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。……
第三十七条的三项禁止：建窑建坟、擅自在耕地建房挖砂采石采矿取土（破坏种植条件）、永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼（2019年修正新增的禁止——回应”非粮化”问题：基本农田种树挖塘挤占粮食生产），对应第七十五条的法律责任；
“非粮化”整治（国务院办公厅2020年文件）的法源。
第三十八条的闲置耕地处置阶梯：一年内可恢复耕种→一年以上未动工缴纳闲置费→连续二年无偿收回（原为集体的交集体复耕）；
房地产闲置土地的特别规则（城市房地产管理法第二十五条、闲置土地处置办法）。
第四十条的”禁垦红线”（毁林毁草开垦、围湖造田、侵占江河滩地——退耕还林还牧还湖的生态回转）。
（一）“自家承包的耕地想种什么就种什么”。
错误——承包地的用途管制（农用地内可以调整种植结构，但不得建房、挖砂取土、不得在永久基本农田种树挖塘），承包经营权的行使受用途管制约束。
（二）“闲置费缴了就可以继续闲置”。
错误——闲置费针对一年以上未动工，连续二年未使用将被无偿收回；
闲置费不是”合法闲置的对价”。
第四十一条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
第四十二条 国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。……
第四十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
第41条的国有荒地长期使用权（批准后确定长期使用——用地权利的特殊形态）；
第42条土地整理（全域土地综合整治的政策基础）；
第43条土地复垦义务（挖损塌陷压占破坏——采矿、砖窑、临时用地的复垦义务；
不履行的责任见第七十六条），《土地复垦条例》（国务院令第592号）细化。
复垦义务人与矿山地质环境恢复治理义务（《矿产资源法》）的衔接。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
农转用审批的三类权限：
（一）永久基本农田转建设用地——国务院唯一批准权；
（二）规划圈内（城市和村庄集镇建设用地规模范围内）非基本农田农转用——分批次由原批准规划机关或授权机关批准，圈内已批农转用范围内的具体项目由市县政府批准；
（三）规划圈外非基本农田农转用——国务院或其授权的省级政府批准。
农转用是征收的前置程序（第四十六条第三款）。
（一）“省政府批准了农转用就等于永久基本农田可以占”。
错误——永久基本农田转建设用地一律国务院批准，省级无权（第三十五条同旨）。
（二）“在规划圈内就可以随便转”。
错误——规划圈内也须按年度计划分批次报批。
第四十五条至第四十七条【征地情形、批准权限与程序】——2019年征地制度重构
第四十五条 为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。……
第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
征收公共利益的六项封闭列举＋批准权限＋先协商后报批的程序重构。
第四十五条的公益列举是2019年修正的最大突破之一：旧法”国家为了公共利益的需要”无具体界定，实践中”公共利益”被无限扩张（经营性用地也搭车征收）；
新法封闭列举六项＋成片开发的条件约束（省级以上批准＋纳入年度计划＋符合自然资源部标准——《土地征收成片开发标准（试行）》要求成片开发范围内公益用地占比、开发时序等），将经营性用地原则上排除在征收之外（应通过集体经营性建设用地入市解决，第六十三条）。
第四十七条重构征地程序为”批前程序”（旧法是批准后公告）：现状调查＋社会稳定风险评估→公告至少30日（听取意见）→多数成员异议的听证义务→补偿登记→签订协议→费用足额到位→才可申请征地——先协商补偿、后批准征收，替代旧法”先批后补”模式。
“个别难以达成协议的如实说明”承认协议不能全覆盖的现实，但不允许以未达成协议为由搁置整体征收申请的审查。
（一）“政府为了招商可以征收土地建工业园”。
辨析——成片开发须符合第五项的全部条件（省级以上政府批准＋年度计划＋部颁标准），且工业园区的产业用地本质是经营性用途，成片开发标准（公益用地占比不低于40%？
——《土地征收成片开发标准》要求基础设施、公共服务设施以及其他公益用地占比一般不低于40%）是过滤装置。
（二）“补偿协议没签完就批不下来，可以先把地占了再说”。
错误——先补偿后搬迁（第四十八条）、协议签订与费用足额到位是报批前置；
未批先占、未补先拆的属违法强征。
第四十八条【征地补偿】——公平合理补偿原则的法定化
第四十八条 征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。……
2019年征地补偿制度的三项革命：其一，补偿原则的升格：“公平、合理补偿”＋“生活水平不降低、长远生计有保障”（双保障）入法——旧法按年产值倍数补偿（土地补偿费＋安置补助费总和不得超过前三年平均年产值的30倍）导致补偿标准与土地区位价值严重脱节。
其二，区片综合地价取代年产值倍数：按土地区位、供求、经济社会发展水平等综合定价（区片价是”地价”逻辑而非”产值”逻辑），至少三年调整一次——这是征地补偿市场化的制度跃迁。
其三，补偿项目的五项完整清单：土地补偿费＋安置补助费＋村民住宅补偿＋其他地上附着物和青苗补偿＋社会保障费用（社保费用独立成项——“土地换社保”的法定化）。
住宅补偿的”先补偿后搬迁、居住条件有改善”原则与宅基地建房/安置房/货币补偿的三选一。
（一）“补偿标准按土地原用途年产值倍数计算”。
错误——区片综合地价取代之；
“原用途”仅是区片价考量因素之一（不是定价基准）。
（二）“征地社保是可选的”。
错误——社会保障费用是法定补偿项目之一，应足额安排（缴费补贴）。
《土地管理法实施条例》第五章（征地补偿安置的细化：《条例》第三十一条明确补偿协议、先补偿后搬迁的强制规则）；
《民法典》第二百四十三条（征收补偿的原则条款）。
许水云诉金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿案——征收中违法强拆的全面赔偿规则（最高人民法院再审改判）基本案情 许水云的房屋位于金华市婺城区一旧城区改建项目征收范围内。
2014年10月，婺城区政府未按法定程序作出补偿决定，即组织人员将许水云房屋强制拆除。
许水云诉请确认强拆违法并赔偿。
浙江省金华市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审均仅确认强拆违法，但对赔偿请求按征收补偿方案的标准判给货币补偿。
许水云向最高人民法院申请再审。
裁判结果 最高人民法院再审改判：婺城区政府的强拆行为违法；
因房屋系因征收被违法拆除，征收决定、补偿决定均未依法作出，被征收人依法应获得的补偿利益属于直接损失，行政机关应当依法承担赔偿责任；
赔偿不应低于被征收人依照征收补偿方案可以获得的补偿，并应按照判决时类似房屋的市场价格确定赔偿数额（就高原则），判决婺城区政府按判决时点类似房地产市场价格赔偿房屋损失，并赔偿室内物品损失等。
裁判要点 ①征收过程中违法强制拆除被征收人房屋的，行政机关应当承担赔偿责任，赔偿不应低于补偿。
②违法强拆造成房屋灭失，因行政机关原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；
赔偿标准的时点不应以强拆行为发生时的价格为准，而应按照判决作出时同类房屋的市场价格确定（全面赔偿原则）。
③对被征收人赔偿方式的选择，应尊重当事人意愿（货币赔偿或产权调换）。
评析 本案是最高人民法院以再审改判确立征收强拆”全面赔偿原则”的标杆案件，与《土地管理法》第四十七条、第四十八条重构的征地程序与补偿原则一脉相承。
其一，程序正义的实质化：先补偿后搬迁（第四十八条第三款”先补偿后搬迁、居住条件有改善”）的法理基础在于防止行政机关以”违法＋低价”的方式规避补偿义务，许水云案确立的”赔偿不低于补偿”规则正是该原则的司法 enforcement。
其二，赔偿时点的”就高原则”：按判决时点市场价赔偿而非强拆时价格，实质上由行政机关承担了房价上涨的风险，倒逼行政机关依法征收而非”先拆了再说”。
其三，举证责任的倒置（对室内物品损失——因违法强拆导致原告无法举证的，被告承担举证不能的后果，结合《行政诉讼法》第三十八条第二款）。
其四，对土地征收执法的普遍警示：土地征收中的未批先拆、未补先拆、以拆违代征收等行为，均将面临”确认违法＋全面赔偿”的双重后果；
本案后”强拆赔偿不低于补偿”已成为征收类案件的标准裁判规则。
第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。
第五十一条 大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
第四十九条第二款的责任条款：侵占挪用征地补偿费的，依第八十条追究责任（刑事：挪用资金、贪污、挪用公款——村委会人员挪用征地补偿款构成挪用资金罪或依全国人大常委会解释以挪用公款罪论处的场景）；
补偿费在集体内部分配的公开义务是”微腐败”治理的制度抓手。
第五十二条 建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。
第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）法律、行政法规规定的其他用地。
第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。……
第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。……临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
国有建设用地制度的核心：有偿使用为原则（出让、租赁、作价出资入股）、划拨为例外（四类情形；
划拨用地无期限、不得擅自转让出租抵押——转让须办理出让手续）。
第五十五条第二款的土地有偿使用费三七分成（中央30%＋地方70%——新增建设用地有偿使用费的央地分成）。
第五十六条改变土地用途的批准程序（出让合同用途变更须经同意＋报批——补缴出让金差价）。
第五十七条临时用地（不超过二年＋不得建永久性建筑＋签订合同支付补偿费；
2021年《土地管理法实施条例》修订后临时用地的耕地恢复要求细化——施工场地、取土场、勘探临时设施等场景）。
（一）“划拨土地可以自行转让、出租”。
错误——划拨土地的转让须报批并补办出让手续或上缴收益（《城市房地产管理法》第四十条），否则合同无效或构成违法（第七十三条）。
（二）“临时用地两年后可以续期一直用”。
辨析——临时用地期满原则上应恢复原状；
确需延期的一般只能延一次，长期”临时”占用实质是违法占地（第七十七条）。
（三）“出让金不缴也可以先用后补”。
错误——第五十五条前段”缴纳……后方可使用土地”。
第五十九条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……
第六十一条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。……
农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。
第六十三条 集体经营性建设用地入市——2019年修法最具突破性的条款
第六十三条 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
第六十四条 集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
宅基地制度的全条款重构（2019年修正的重点之一）。
第62条的六层制度：
（一）一户一宅原则＋面积省级标准；
（二）户有所居——人均土地少的地区不机械执行”一户一宅”的宅基地形态（集中上楼、公寓式安置等保障居住权）；
（三）选址限制（不得占永久基本农田、尽量利用原有宅基地和空闲地）；
（四）审批权下放乡镇（村民住宅用地由乡镇政府审核批准——2019年修正的简政放权；
占用农用地的仍走农转用）；
（五）再申请禁止（出卖出租赠与住宅后不得再申请——防止”卖房套现＋再要一块”）；
（六）自愿有偿退出（进城落户村民可退出宅基地——“自愿”与”有偿”双限定，严禁以退出宅基地作为进城落户条件）＋闲置宅基地盘活。
管理职责划归农业农村部门（最后款——宅基地管理体制改革）。
（一）“一户一宅就是一户只能有一处房”。
辨析——“一宅”指宅基地（建设用地）一处，宅基地上建房多处（如院内多栋）与”一户多宅”的认定是面积与户的界定问题；
合法继承的房屋（继承城镇居民的农村房屋）不属违法”多宅”。
（二）“城镇居民可以购买农村宅基地建房”。
错误——宅基地使用权系集体经济组织成员的身份性权利，城镇居民购买农村房屋（含”小产权房”）的合同依法无效（详见案例二宋庄画家村案）。
（三）“进城落户就必须退出宅基地”。
错误——自愿有偿退出；
严禁以退出宅基地作为落户前提（中央文件精神入条）。
2019年修正删去旧法第六十三条”农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的禁止，确立集体经营性建设用地与国有土地”同地同权同价”。
入市的四要件：
（一）规划要件——土地利用总体规划、城乡规划（国土空间规划）确定为工业、商业等经营性用途（不是所有集体建设用地，宅基地、公益设施用地不入市）；
（二）登记要件——经依法登记；
（三）民主决策要件——村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意（集体经济组织决议）；
（四）合同要件——书面合同载明八项内容。
权利束：出让取得的使用权可转让、互换、出资、赠与、抵押（与国有建设用地使用权同权）。
“参照同类用途的国有建设用地执行”——最高年限（工业50年、商业40年）、入市方式均参照国有体系。
国务院具体办法：《集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理细则》等试点政策及后续立法。
（一）“所有集体建设用地都可以入市”。
错误——限于规划确定的经营性用途且经登记；
宅基地、公益性用地不得入市。
（二）“村主任拍板就能卖地”。
错误——三分之二以上成员或村民代表同意是效力性程序要件，未经民主议定程序的入市合同效力存疑（可撤销或无效）。
（三）“入市就等于小产权房合法化”。
错误——入市限于规划内的经营性建设用地（新建、存量乡镇企业用地等），宅基地上建设的”小产权房”不因本条合法化。
第十八条（国土空间规划）、第二十三条（年度计划安排）；
《土地管理法实施条例》第三十八条至四十四条（入市程序细化）；
《民法典》第三百六十一条。
李玉兰诉马海涛房屋买卖合同纠纷案（“宋庄画家村案”）——宅基地流转限制与合同无效的认定（北京市通州区人民法院一审、北京市第二中级人民法院二审）基本案情 2002年，画家李玉兰与北京市通州区宋庄镇辛店村农民马海涛签订《买卖房协议书》，以4.5万元购买马海涛宅基地上的房屋及院落。
2006年，马海涛起诉要求确认合同无效并返还房屋（其时该区域房价大幅上涨）。
法院经审理认为：李玉兰系城镇居民，马海涛系农村村民，双方买卖的房屋系建在农村集体土地（宅基地）上的房屋；
依照《土地管理法》的规定，宅基地使用权系集体经济组织成员享有的福利，与特定的身份关系相联系，城镇居民购买农村房屋的合同违反法律的强制性规定（农村宅基地不得向城市居民流转），合同无效。
合同无效后，双方各自返还；
对李玉兰的信赖利益损失（房屋增值部分），马海涛作为过错方应承担主要赔偿责任（评估房价与购买价的差价按过错比例分担）。
二审法院维持合同无效认定，对赔偿部分调解或改判给予李玉兰较高比例的增值补偿。
裁判要点 ①农村宅基地上的房屋不得出售给本集体经济组织成员以外的城镇居民，此类买卖合同因违反土地管理法律的强制性规定而无效。
②合同无效后的返还与赔偿：出卖人对合同无效负主要过错的，应赔偿买受人因房屋增值产生的信赖利益损失的主要部分。
评析 本案（“宋庄画家村案”系列）是全国范围内城镇居民购买农村宅基地房屋合同效力的标志性判决，其规范基础即《土地管理法》第六十二条的宅基地制度（旧法第六十二条一户一宅、宅基地系集体成员身份性权益）与第九条（宅基地集体所有）。
其一，合同无效的法理：宅基地使用权的取得以集体经济组织成员身份为前提，具有身份性与福利性，向城镇居民出售宅基地房屋将导致宅基地使用权非法流转，规避土地用途管制与集体成员保障制度，故依《民法典》第一百五十三条（原合同法第五十二条）认定无效——2019年修正后第62条第六款虽允许”进城落户村民自愿有偿退出宅基地”、鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，但城镇居民购买宅基地上住宅的效力禁区并未松动（盘活的形态限于出租、入股、合作等，所有权流转仍受限）。
其二，无效后果的利益平衡：本案开创性地按过错比例赔偿买受人房屋增值损失（出卖人反悔获房又获主要补偿的反诚信结果被修正），后发展为同类案件”合同无效＋出卖人承担70%左右增值赔偿”的通行裁判尺度——诚实信用原则在无效返还中的矫正功能。
其三，对执法与政策的启示：宅基地”三权分置”改革（所有权、资格权、使用权分置）在现行法框架下的限度——使用权流转可适度放开（出租、合作建房用于经营），但所有权层面与身份壁垒的突破须以修法为前提；
市监、自然资源等执法部门在处理”小产权房”相关登记、经营许可时，仍应以宅基地流转限制为前提。
第六十五条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
第六十六条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。
集体土地使用权的收回制度：三种情形（公益需要——适当补偿；
不按批准用途使用——未批先建或改变用途的收回依据；
停止使用）＋经营性建设用地收回依合同办理（入市合同的约定优先）。
收回权的行使须经原批准机关批准（民主程序＋行政批准的双重控制）。
第六十七条 县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。（2019年新增宅基地执法职责）
土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。
第六十八条 县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。
第六十九条 土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。
第七十条 有关单位和个人对县级以上人民政府自然资源主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。
第七十一条 县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当依法移送监察机关或者有关机关处理。
第七十二条 县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
第七十三条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关自然资源主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府自然资源主管部门有权责令有关自然资源主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关自然资源主管部门的负责人处分。
监督检查的双主体（自然资源部门＋农业农村部门管宅基地——2019年的执法体制分工：宅基地违法查处划归农业农村部门，“建住宅”违法由农业农村部门查，其他建设违法由自然资源部门查的执法分工格局）＋四项调查措施（查阅复制、要求说明、现场勘测、责令停止）＋移送体系（处分移送监察机关、涉罪移送公安——与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号，2020年）、刑诉法第五十四条的衔接）。
第七十三条的不作为纠正（上级责令或直接处罚＋负责人处分——执法不作为的责任条款）。
“自然资源部门统一查处所有土地违法”。
错误——宅基地管理法律、法规的违法（村民非法占地建住宅，第七十八条）由农业农村主管部门查处；
分业执法体制在综合行政执法改革中部分地方已整合（乡镇综合执法），但法定职责归属依本条。
第七十四条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十五条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十六条 违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。
第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
第七十八条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
第七十九条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
第八十条 侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第八十一条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
第八十二条 擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
第八十三条 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
法律责任章的八类责任＋第八十三条的”十五日起诉＋法院执行”特别程序。
责任体系的要点：第七十四条（非法转让——没收＋拆除/没收建筑物＋罚款＋处分＋刑责）与第七十七条（非法占用）的处罚结构相同，均以”是否符合土地利用总体规划”决定拆除（不符合→拆除恢复原状）或没收（符合→没收建筑物——规划合法化的建筑物收归国有而非拆除）。
第七十八条宅基地违法建住宅由农业农村部门查处（责令退还＋限期拆除——注意本条无罚款设置？
原文无”并处罚款”——宅基地建住宅处罚不含罚款，与第七十七条工商类非法占用不同）；
第七十九条非法批准的四种情形（批准文件无效＋处分＋刑责——与《刑法》第四百一十条非法批准征用、占用土地罪衔接）。
第八十三条的特别程序：
（一）责令限期拆除决定属行政处罚；
（二）起诉期限仅十五日（特别短于一般6个月）；
（三）期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关申请法院强制执行——注意本条是特别授权：拆除非法占用土地上的建筑物的强制执行机关是法院（行政机关无自拆权——与《行政强制法》第四十四条的一般规则相比，本条的15日＋法院执行是特别规则，且本条执行不需要满足第四十四条”不复议不诉讼”的双条件——只需”期满不起诉又不自行拆除”）。
费用由违法者承担。
（一）“限期拆除决定作出后，行政机关可以自行组织拆除”。
错误——第八十三条明确由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行（土地领域行政机关无违建自拆权，区别于城乡规划法第六十八条”责成有关部门强制拆除”的在建违建处理）；
强行自拆构成违法（许水云案的赔偿逻辑）。
（二）“多占一点宅基地无所谓”。
错误——第七十八条第二款”超过标准多占的土地以非法占用土地论处”。
（三）“非法批准的文件只要盖章就有效”。
错误——第七十九条批准文件无效（自始无效），土地应当收回。
《刑法》第三百四十二条（非法占用农用地罪）、第四百一十条（非法批准征用、占用土地罪）；
《行政强制法》第四十四条、第五十三条；
《土地管理法实施条例》第五十七条至六十四条（罚款幅度）。
第
八
十
四
条
自
然
资
源
主
管
部
门
、
农
业
农
村
主
管
部
门
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工
作
人
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玩
忽
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、
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权
、
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私
舞
弊
，
构
成
犯
罪
的
，
依
法
追
究
刑
事
责
任
；
尚
不
构
成
犯
罪
的
，
依
法
给
予
处
分
。
本稿未单列第84条，以下为2019年修正版官方原文（自然资源、农业农村主管部门工作人员法律责任）。
第84条是自然资源、农业农村主管部门工作人员的追责条款（玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊），与第71条（处分移送监察机关）、第79条（非法批准责任）共同构成土地执法者责任体系；
2019年修正将原“土地行政主管部门”统一改为“自然资源主管部门、农业农村主管部门”，与宅基地执法职责划归农业农村部门（第67条第2款）相呼应。
第八十五条 外商投资企业使用土地的，适用本法；法律另有规定的，从其规定。
第八十六条 在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
第八十七条 本法自1999年1月1日起施行。
第八十六条的规划过渡条款（国土空间规划批准前”两规”继续执行——新旧规划体系的衔接窗口）。
第八十七条保留1999年施行日期（历次修正不改变原始施行日）。