《关于规范专利申请行为的若干规定》 · 理解与适用

维护”专利工作秩序”是本规定的直接目的——非正常申请挤占审查资源（2021年仅国知局通报的非正常申请即逾万件，占用大量审查与驳回资源）、污染专利统计数据、扭曲资助政策效果。

“依据专利法、专利法实施细则和专利代理条例”的三重依据与《办法》第一条一致，表明非正常申请治理的规范基础分布三层：专利法第四条（诚实信用原则——2020年修正新增，为后端依据）、实施细则（第二十条至二十二条？

——对非正常申请的驳回与处理的细则授权，2023年细则修订新增第十一条”申请专利应当遵循诚实信用原则。

各类申请文件应当真实、准确”）、专利代理条例（对代理行为的规制）。

《办法》第一条增加”为坚决打击违背专利法立法宗旨、违反诚实信用原则的各类非正常申请专利行为”的表述，并明确”对于非正常申请专利行为及非正常专利申请，按照本办法严格审查和处理”——将治理对象从”行为”扩展到”行为及申请”（已产生的非正常专利申请本身也是处理对象：撤回、驳回、费用措施等）。

本条将民法诚信原则引入专利申请行为，是专利法第四条（“申请专利和行使专利权应当遵循诚实信用原则”，2020年修正新增）在部门规章中的先行表达。

注意本条义务主体的双向性：“提交或者代理提交”——申请人（含发明人、单位）与代理机构、代理师均为义务主体。

《专利法》第四条、第二十条；

《专利法实施细则》（2023年修订）第十一条；

《民法典》第七条。

六类非正常申请行为：多件重复型（第

（一）项）、抄袭型（第

（二）项）、拼凑型（第

（三）项）、编造型（第

（四）项）、机器生成型（第

（五）项）与帮助代理型（第

（六）项）。

六类行为的技术逻辑：

（一）明显相同——同一方案的重复提交（多处申请、变体提交）；

（二）抄袭——对现有技术或设计的直接窃取（含对他人公开产品的申请化）；

（三）简单替换拼凑——同一核心方案的参数枚举式变造（如材料A/B/C的排列组合批量申请，“套娃式申请”）；

（四）编造实验数据技术效果——虚假数据的申请化（药物、材料领域高发）；

（五）计算机随机生成——算法批量生成外观设计（图形用户界面、花纹图案的机器生成潮）；

（六）帮助代理——将代理机构、帮助者纳入主体范围（委托关系的双方均可评价）。

注意六类均以”多件”或”帮助他人”为限定——单件申请的造假原则上通过专利法第二十二条、第二十三条的审查标准与第三十三条（诚实信用）处理，本规定针对的是规模化、产业化的非正常申请。

（一）“申请了被驳回就是非正常申请”。

错误——非正常申请的认定独立于授权结果：即使个别申请偶然授权，其批量编造的整体模式仍属非正常；

反之被驳回的正常申请不是非正常申请。

（二）“内容相同的申请是指与现有技术相同”。

错误——第

（一）项指申请人自己的多件申请之间内容明显相同（自我重复），与第

（二）项抄袭他人现有技术相区分。

（三）“计算机辅助设计就是机器生成”。

辨析——第

（五）项规制的是”利用计算机技术随机生成”（无真实设计活动的算法产物），正常使用设计软件的人工创作不属之。

2017年修改的要点：将原第

（一）

（二）项中的”指使他人提交”删除（避免与第

（六）项重复），新增”简单替换或拼凑”（第

（三）项）、“编造实验数据或技术效果”（第

（四）项）、“计算机随机生成”（第

（五）项）三类，并将原第

（三）项改造为第

（六）项帮助代理条款——六类定型。

《办法》第二条第二款在六类基础上扩至九类：

（一）对应六类之

（一）并扩展”实质上由不同发明创造特征或要素简单组合变化而形成”；

（二）合并抄袭与编造并细化”简单替换、拼凑现有技术或现有设计”；

（三）新增”发明创造与申请人、发明人实际研发能力及资源条件明显不符”（研发能力倒查——如无研发投入、无技术团队的企业批量申请高精尖专利）；

（四）对应机器生成；

（五）新增”为规避可专利性审查目的而故意形成的明显不符合技术改进或设计常理，或者无实际保护价值的变劣、堆砌、非必要缩限保护范围的发明创造，或者无任何检索和审查意义的内容”（规避型变劣、堆砌缩限——恶意规避审查的”负优化”申请）；

（六）新增”为逃避打击非正常申请专利行为监管措施而将实质上与特定单位、个人或地址关联的多件专利申请分散、先后或异地提交”（反规避条款——针对申请人换名、异地分散提交）；

（七）新增”不以实施专利技术、设计或其他正当目的倒买倒卖专利申请权或专利权，或者虚假变更发明人、设计人的”（专利买卖灰产与”发明人出租”）；

（八）对应六类之

（六）并扩展”代理、诱导、教唆、帮助他人或者与之合谋”；

（九）其他兜底。

九类与六类的重叠部分以《办法》为准（定义口径更新），《若干规定》第三条继续作为规章层级的措施依据。

国家知识产权局通报治理两批非正常专利申请——九类行为的全景治理样本（2021年）基本案情 2021年，国家知识产权局通过”国家知识产权局专利检索及分析系统”“审查管理系统”大数据筛查、地方局排查、举报核查等渠道，识别出不以保护创新为目的的非正常专利申请逾1.5万件，先后以两批非正常专利申请名单向社会通报（第一批于2021年3月《办法》发布同期通报，第二批于同年通报），涉及全国多地申请人及数十家专利代理机构。

国知局对相关申请人发出《非正常专利申请主动撤回程序告知书》，要求限期主动撤回或陈述意见；

绝大多数申请经申请人自行撤回（地方知识产权部门组织撤回动员）；

对不撤回的，进入专门审查程序依法驳回。

对涉嫌参与组织、代理非正常申请的代理机构，按《专利代理条例》第二十五条处理并通报。

国知局同时要求各地清理专利申请资助政策、调整考核指标（不得将专利申请数量作为考核依据）。

评析 本系列治理是《办法》发布后的首次全链条实战，示范了三重制度运行的协同。

其一，大数据发现机制：依托审查管理系统的同源比对（相似度聚类）、申请人画像（研发能力与申请量的匹配度）批量识别，正是《办法》第二条九类行为中”明显相同”“简单组合变化”“与研发能力明显不符”的技术化落地。

其二，“通知撤回＋陈述＋驳回”的程序闭环：《办法》第三条的批量集中处理机制使逾万件申请的处置在数月内完成——绝大多数经动员撤回（行政程序的效率优势），少数不撤回的进入驳回程序，个别人通过复审、复议救济（审查程序的司法化保障）。

其三，“撤回动员＋政策清理”的标本兼治：单纯驳回申请治标，撤回动员与资助政策清理（取消申请阶段资助、考核指标去数量化）治本——国知发保字〔2021〕7号通知同步要求各地”取消对专利申请的资助”，从利益源头瓦解非正常申请的产业动力。

对市场监管等知识产权系统单位的启示：地方局在治理中的角色是”线索发现＋政策清理＋动员撤回＋协同惩戒”，切不可成为非正常申请的”地方保护伞”。

六项处理措施：费用减缴限制、通报与信用记录、统计扣除、资助追还、行业自律与惩戒、刑事移送。

六项措施的经济与声誉双重打击逻辑：费用减缴（非正常申请不享受费减——切断政策套利的基础收益）→通报与信用（政府网站＋中国知识产权报＋全国信用信息共享平台——信用惩戒的源头）→统计扣除（非正常申请不计入专利统计——消除”数字政绩”的激励根源）→资助追还（对已套取的资助奖励全部或部分追还＋五年内不再资助——釜底抽薪）→行业惩戒（协会自律与代理惩戒——对代理端的责任传导）→刑事移送（骗取资助奖励情节严重的构成诈骗罪——地方资助奖金的骗取符合诈骗罪”虚构事实骗取财物”的结构，多地已有判例）。

（一）“非正常申请被通报后就与己无关”。

错误——通报＋信用记录的影响是长期的：影响高新技术企业认定、政府项目申报、招投标资格等信用应用场景。

（二）“资助奖励追还可以只追部分”。

辨析——“全部或者部分追还”的裁量权在各级知识产权局，一般对故意批量骗取的全额追还。

（三）“费用减缴的措施只影响减缴资格”。

辨析——不予减缴＋补缴已减缴＋五年禁减的三层递进，对依赖费减维持大量申请的”专利制造者”构成实质成本压力。

以非正常专利申请骗取政府资助奖励的刑事责任追究——《若干规定》第四条第

（六）项刑事移送条款的适用基本案情 近年来，多地司法机关查处了利用非正常专利申请骗取政府资助奖励的刑事案件。

典型模式为：行为人（多为中介人员）先通过编造技术方案、批量撰写的方式制造大量非正常专利申请，再利用部分地方政府按授权件数发放资助奖励的政策（每件数千元至数万元不等），将专利权过户至其控制的壳公司名下申报资助，累计骗取政府资金数十万元至数百万元；

行为人还以”代办专利、包过包奖”为名向申请人收取服务费。

司法机关经审理认为，行为人以非法占有为目的，虚构发明创造事实、伪造申请材料，骗取地方政府专利资助奖励资金，数额较大，构成诈骗罪（对国家工作人员参与的案件涉及贪污受贿问题的另行评价），依法判处刑罚并追缴违法所得。

裁判要点 ①以编造的非正常专利申请骗取政府专利资助、奖励资金，数额较大的，构成诈骗罪；

政府资助奖励资金属于公共财物，是诈骗罪的适格对象。

②专利授权证书不能阻却诈骗认定——专利授权仅表明形式审查通过，以虚假内容骗取授权进而套取资助的，仍构成对资助发放机关的欺诈。

③明知他人以骗取资助为目的而为其批量编造、代理专利申请的中介人员，可以构成诈骗罪的共犯。

评析 本类案件是《若干规定》第四条第

（六）项（刑事移送）与《办法》第七条的刑事适用场景，其规范意义有三。

其一，行刑衔接的实体桥梁：非正常申请治理的行政措施（撤回、驳回、通报、费用追还）与诈骗罪的刑事评价在”骗取资助”场景汇合——行政程序认定的非正常申请事实（批量编造、骗取资助的流水证据）经移送后成为刑事定罪的起点证据；

执法部门移送时应注意行政调查取证的刑事转化（第五十四条第二款精神的参照）。

其二，“专利授权不等于真实创新”的司法确认：专利的授权外观（形式审查＋实审通过）不能阻却诈骗的成立，因为授权判断的是新颖性创造性，而资助发放判断的是”真实创新活动”的存在——两者标准不同，刑事法院有权独立审查申请的造假事实。

其三，对全链条的责任穿透：从编造者、申请人到中介的共犯结构均可评价，与《办法》第二条第

（八）项（代理诱导教唆帮助合谋）的类型化呼应。

对执法体系的延伸提示：市场监管部门等在”双随机”抽查、企业信用核查中发现的批量异常专利与资助套取线索，应通过行刑衔接机制移送公安或通报知识产权部门，共同压缩”专利骗补”的灰色空间。

陈述申辩的程序保障（“必要时应当”——裁量性程序义务）。

与《办法》第三条衔接：专门审查程序中的通知撤回或陈述意见环节即为陈述机会的制度化（申请人不服初步认定的，应在指定期限内陈述意见并提交充分证明材料——逾期不答复视为撤回）。

程序正义的功能：非正常申请的认定（尤其涉及批量处理的）存在误判可能，陈述申辩是纠错与定性准确的关键保障。

“通报可以在不告知的情况下直接作出”。

错误——“必要时应当给予陈述意见的机会”虽为裁量，但对通报、信用记录等声誉性、长期性措施，实践中均应先行告知并听取意见；

未经告知直接通报的程序瑕疵在复议诉讼中将被审查。

两项治理职责：正向引导（宣传、辅导、代理行业引导——治理不仅是打击）；

代办处的报告义务（专利代办处作为受理一线，发现批量异常申请的第一道报告责任——非正常申请的发现机制：受理端识别＋审查端排查＋举报端发现三渠道）。

《办法》第三条构建了完整程序链：

（一）发现渠道——受理、初审、实审、复审、国际阶段程序中发现或举报得知；

（二）启动——组成专门审查工作组或授权审查员启动专门审查程序，批量集中处理；

（三）通知——要求申请人立即停止行为、在指定期限内主动撤回相关专利申请或法律手续办理请求，或者陈述意见；

（四）逾期不答复视为撤回（相关专利申请被视为撤回，法律手续办理请求视为未提出）；

（五）经陈述仍认定的——依法驳回相关专利申请或不予批准法律手续办理请求；

（六）救济——申请人不服的可以依法提出行政复议、复审请求或者提起行政诉讼。

程序要点的法律分析：“视为撤回”与”依法驳回”的区别（撤回是申请人不作为的程序后果、驳回是对申请实体不符合条件的终局认定——两者均使申请不产生权利）；

救济渠道的多轨（对驳回决定可申请复审——复审请求由复审和无效审理部审理，对复审决定不服可行政诉讼；

同时可就认定行为申请行政复议——复议与复审的关系按《专利法》第四十一条体系处理）。

《办法》第四条（费用措施：不予减缴、补缴、屡犯五年禁减——与《若干规定》第四条第

（一）项一致并强化）；

第五条（代理机构与代理师责任：协会自律措施＋国知局或地方依法依规处罚；

其他机构或个人的无资质代理查处与移送——与《专利代理条例》第二十五条至二十七条衔接）；

第六条（地方报告与执行：管理专利工作的部门和代办处的报告义务＋执行政策文件措施）；

第七条（刑事移送：依据《刑法》涉嫌构成犯罪的依法移送——典型如骗取政府专利资助奖励的诈骗罪、伪造国家机关公文证件印章罪等）；

第八条（自发布之日起施行——2021年3月11日）。