《公平竞争审查条例》 · 理解与适用

第一条　为了规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场，根据《中华人民共和国反垄断法》等法律，制定本条例。

明确条例的立法目的与上位法依据，宣示公平竞争审查制度的规范价值。

本条采“四项目的＋一个依据”的结构。

规范公平竞争审查工作，是条例最直接的规范目的，指向审查的主体、范围、标准、程序和责任，解决此前审查“谁来审、审什么、怎么审、不审怎么办”缺乏统一规范的问题。

促进市场公平竞争是制度的核心法益，其保护对象不是某个具体经营者，而是竞争机制本身，因此审查不以“是否实际损害某个企业”为要件，而以“是否可能排除、限制竞争”为判断基准。

优化营商环境与建设全国统一大市场是结果性目的，前者对应《优化营商环境条例》（国令第722号，2019年）确立的平等对待各类市场主体要求，后者对应中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的决策部署，表明公平竞争审查是破除地方保护和市场分割、畅通国内大循环的基础性制度工具。

四项目的之间存在递进关系：规范审查工作服务于促进公平竞争，促进公平竞争最终服务于优化营商环境和建设全国统一大市场。

关于立法依据，本条规定“根据《中华人民共和国反垄断法》等法律”。

直接依据是《反垄断法》第五条关于建立健全公平竞争审查制度的规定，同时《反垄断法》第十条、第五章关于禁止滥用行政权力排除、限制竞争的规定，为审查标准中的诸多禁止性情形提供了法理基础。

“等法律”还应包括《价格法》（主席令第九十二号，1997年）关于政府定价权限的规定、《招标投标法》关于不得歧视潜在投标人的规定、《政府采购法》关于平等对待供应商的规定等。

这一表述表明，条例不是对反垄断法的简单复述，而是以行政法规形式对分散于多部法律中的“政府不得妨碍公平竞争”规范作系统整合。

一是将条例理解为《反垄断法》的实施细则。

条例是独立的行政法规，其审查对象是政策措施而非垄断行为，其法律后果是不得出台、督促整改、约谈和处分，而非反垄断法上的行政处罚，两者不可混用。

二是将立法目的限缩为“防止排除、限制竞争”，忽视“建设全国统一大市场”的积极维度。

审查实践中，对于虽未直接排除竞争、但造成市场分割、要素流动受阻的政策措施，同样应当予以纠正，不必以竞争损害的实际发生为前提。

三是认为条例只约束“红头文件”。

制定过程中，有意见主张在立法目的中写入“强化竞争政策基础地位”，与《反垄断法》第四条相呼应，最终未予采纳，主要考虑是条例调整范围限于审查工作本身，不宜过多承载宏观政策宣示。

另有意见认为“优化营商环境”与“促进公平竞争”在个别情形下存在张力，例如以“招商优惠”改善地方营商环境可能恰恰损害公平竞争，建议目的条款明确公平竞争相对于优惠政策的优先位序；

条例未作此表述，但第十条对财政奖补、税收优惠的限制实际上确立了“竞争优先”的适用规则。

《反垄断法》第一条、第四条、第五条、第十条；

《优化营商环境条例》第十二条；

《公平竞争审查条例实施办法》第一条。

2021年实施细则第一条以《反垄断法》和国发〔2016〕34号意见为制定依据，属“政策＋法律”混合依据；

条例改以“法律”为依据并由国务院制定，使制度依据单一化、法定化。

目的表述上，旧规为“全面落实公平竞争审查制度，健全机制，规范有效开展审查工作”，条例则增列“优化营商环境，建设全国统一大市场”，并将“促进市场公平竞争”前置，价值取向更为鲜明。

第二条　起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查。

界定公平竞争审查的对象范围与义务主体，明确“凡涉及经营者经济活动的政策措施，起草即须审查”。

本条是整部条例的适用范围条款，包含对象、主体、时点三个要素。

对象要素上，审查对象是“涉及经营者经济活动的政策措施”，采取“五类法定文件＋具体政策措施”的开放式列举。

其中“法律”列为审查对象，是条例的重要制度安排，意味着国务院起草法律草案、部门起草法律草案时，应当在起草阶段开展审查，将公平竞争的要求前置到立法源头。

“具体政策措施”是兜底概念，《实施办法》第二条第三款将其界定为除法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件之外其他涉及经营者经济活动的政策措施，包括政策性文件、标准、技术规范、与经营者签订的行政协议以及备忘录等。

这一界定把“一事一议”的招商协议、政府与企业签订的合作备忘录、以技术规范形式出现的排他性要求等一并纳入，堵住了以“不是规范性文件”为由规避审查的漏洞。

主体要素上，义务主体是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

后者依《实施办法》第四十七条，包括依据法律法规被授予特定管理公共事务权力和职责的事业单位、基层自治组织、专业技术机构、行业协会等非行政机关组织。

实践中，开发区管委会、园区管理机构、承担公共资源交易服务的事业单位起草的政策措施，均属审查范围。

时点要素上，审查发生在“起草”阶段，属事前审查、源头把关。

这与反垄断执法的事后调查形成分工：前者在文件出台前拦截，后者对已出台文件造成的竞争损害予以纠正。

判断是否“涉及经营者经济活动”，应以政策措施是否影响经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争为实质标准。

《实施办法》第二条第二款列举市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、招标投标、资质标准、监管执法等八个方面，属于例示而非限定。

凡政策措施的内容指向经营者的资格取得、经营成本、交易机会、退出条件，均应认定为涉及经营者经济活动，即使文件名称与“经济”无关（如城市管理、安全生产、环境保护类文件中对经营者提出差异化要求），亦不能免除审查义务。

一是认为只有规范性文件才需审查，将招标文件、采购文件、行政协议、会议纪要排除在外。

此类文件往往直接决定交易机会，恰是限制竞争的高发载体，属于“具体政策措施”，必须审查。

二是认为审查由市场监管部门负责，起草单位只负责报送。

条例确立的是起草单位自我审查为原则、市场监管部门会同审查为例外的机制，起草单位是审查的第一责任主体，未审查即出台的责任由其承担。

三是认为地方性法规由人大常委会审议，行政机关无从审查。

地方性法规草案多由政府部门起草，起草阶段的审查义务不能免除；

提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，还须由市场监管部门会同起草单位审查（第十四条）。

四是认为党委文件、军事机关文件也须依条例审查。

条例的义务主体限于行政机关和法律法规授权组织，党委文件不属于本条例调整范围；

但党政联合发文中涉及行政事务、由行政机关执行的部分，实践中应纳入审查。

争议集中在两处。

其一，“法律”纳入审查是否妥当。

有意见认为，全国人大及其常委会有独立的立法审查程序，行政法规不宜为立法机关设定审查义务；

立法机关采纳的折中方案是，将“法律”列入审查对象，但义务主体仍是“起草单位”（即起草法律草案的行政机关），审查发生在起草阶段，不触及立法机关的审议权。

其二，“具体政策措施”的边界。

有意见主张将单份政府采购合同、国有土地出让公告等一并纳入，另一意见认为此类行为应通过招标投标、政府采购的法定程序而非审查程序解决，最终办法以“政策性文件、标准、技术规范、行政协议、备忘录”作为典型形态，未作穷尽列举。

《实施办法》第二条、第四十七条；

本条例第十三条、第十四条；

《反垄断法》第五条；

《行政许可法》（主席令第二十九号，2019年）第十二条至第十四条。

2021年实施细则第二条将审查对象表述为“规章、规范性文件、其他政策性文件以及‘一事一议’形式的具体政策措施”，未含法律、行政法规和地方性法规，另在第三条中规定行政法规、国务院制定的政策措施以及政府部门起草的地方性法规由起草部门审查。

条例将五类文件合并列举，统一使用“起草单位”概念，范围更完整、表述更简明。

主体称谓上，旧规称“政策制定机关”，条例称“起草单位”，更准确地反映了审查发生在制定程序前端的特点。

第三条　公平竞争审查工作坚持中国共产党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署。

国家加强公平竞争审查工作，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。

确立公平竞争审查的政治保证，宣示保障各类经营者平等参与市场竞争的制度目标。

本条第一款是政治保证条款，与《反垄断法》第四条“反垄断工作坚持中国共产党的领导”同构。

其规范意义在于：公平竞争审查不是单纯的技术性审查，而是落实党和国家关于建设全国统一大市场、强化竞争政策基础地位决策部署的制度载体，审查工作中对政策的理解与权衡，应当以党和国家的路线方针政策为指引。

第二款是目标条款，包含三层含义。

其一，“国家加强”表明审查是自上而下推进的制度安排，需要国务院协调机制统筹、地方人民政府保障、市场监管部门组织实施。

其二，“各类经营者”强调主体覆盖的全面性，包括不同所有制、不同地区、不同组织形式的经营者，也包括个体工商户等小微经营主体。

其三，“依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”是审查的实质标准来源，与《反垄断法》第五条以及竞争中性要求相衔接，所指生产要素涵盖土地、劳动力、资本、技术、数据等。

审查实践中，凡政策措施在要素获取（如用地、用能、融资、数据接入）或市场进入方面形成差别待遇，即使形式上未使用“限制”字样，也应认定为妨碍平等使用生产要素。

一是认为第一款纯属政治宣示、无规范意义。

实际上，在适用第十二条例外规定进行利益衡量时，国家安全和发展利益、科技创新、社会公共利益等情形的认定，均需结合党和国家的决策部署判断，该款构成解释依据。

二是认为第二款可以作为独立的审查标准，直接据此否定政策措施。

审查结论应当落到第八条至第十二条的具体情形上，第二款主要起价值指引和兜底解释作用。

三是将“各类经营者”限缩理解为民营企业，忽视对外资企业、国有企业、外地经营者的一体保护。

有观点建议将“竞争中性”原则明确写入条文，作为审查的基本原则，考虑到竞争中性在国际经贸规则语境下含义尚未统一，且我国已通过“平等使用生产要素、公平参与市场竞争”作出实质表达，条例未采用该表述。

另有意见主张增加“坚持市场化、法治化原则”，与《反垄断法》第四条保持一致，最终以“贯彻党和国家路线方针政策和决策部署”概括。

《反垄断法》第四条、第五条；

本条例第十二条；

《实施办法》第五条、第六条。

2021年实施细则无对应条款，本条为条例新增，体现了以行政法规形式确立审查工作政治方向和价值目标的立法取向。

第四条　国务院建立公平竞争审查协调机制，统筹、协调和指导全国公平竞争审查工作，研究解决公平竞争审查工作中的重大问题，评估全国公平竞争审查工作情况。

确立全国公平竞争审查工作的最高统筹协调机制及其三项职责。

本条将此前运行多年的部际联席会议制度升格为国务院层面的“协调机制”，包含三项职责。

一是统筹、协调和指导全国审查工作，包括统一审查标准适用口径、部署专项清理、指导地方和部门开展工作。

二是研究解决重大问题，如跨区域、跨部门审查争议，新兴领域（平台经济、数据要素、政府采购中的隐性壁垒）的审查规则。

三是评估全国审查工作情况，这是一项新增职责，意味着协调机制不仅部署工作，还要对制度实施效果作出评价。

协调机制的具体办事机构，条例未作规定，《实施办法》第三条将指导实施、督促落实、会同审查、机制建设、实施情况评估等五项职责配置给国家市场监督管理总局，实践中由总局承担协调机制的日常工作。

2026年市场监管总局公布的贯彻落实公平竞争审查制度“十大案例”中，沪苏浙皖三省一市审查协同落实机制、浙江“公平竞争人工智能审查”模式等，均为协调机制统筹推进的成果。

一是将本条协调机制与《反垄断法》第十二条的国务院反垄断委员会相混淆。

反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，制定发布反垄断指南；

公平竞争审查协调机制专司审查工作的统筹协调，两者职能不同但存在交叉，实践中均依托市场监管总局运转。

二是认为协调机制可以代替地方人民政府和部门的审查职责，或可以直接改变下级机关的审查结论。

协调机制的职能是统筹、协调、指导、评估，不替代具体审查，也不直接作出审查结论。

有意见主张在条例中明确协调机制的名称为“公平竞争审查工作部际联席会议”并规定其成员单位，以保持制度连续性；

另一种意见认为行政法规不宜固化具体机构设置，应保留弹性。

条例采纳后者，仅规定“协调机制”，为机构改革和职能调整留出空间。

《实施办法》第三条；

《反垄断法》第十二条；

本条例第六条、第二十三条。

2021年实施细则第四条建立的是“公平竞争审查工作部际联席会议制度”，由市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部会同有关部门组成，地方建立本级联席会议；

条例改为国务院建立协调机制，并将“评估全国公平竞争审查工作情况”增列为职责。

从“部际联席会议”到“国务院协调机制”，统筹层级明显提高。

第五条　县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制，保障公平竞争审查工作力量，并将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算。

课以县级以上地方人民政府机制建设、力量保障和经费保障三项义务。

本条针对的是审查能力与制度落地问题。

审查工作专业性强，涉及产业政策、财政补贴、招标投标、价格管理等多个领域，仅靠起草单位业务人员“照单勾选”难以保证质量。

三项义务各有侧重：建立工作机制，指明确审查机构、流程、台账和复核安排，形成“起草机构初审＋特定机构复核”的内部制约；

保障工作力量，指配备与审查任务相适应的专业人员，解决县级市场监管部门“一人审查”“兼职审查”的困境；

经费纳入预算，指将审查培训、信息化建设、第三方评估等支出列入本级财政预算，避免因经费无着而降低审查质量。

将经费纳入预算还有一层制度意义：审查工作涉及对本地招商引资、产业扶持政策的“自我否定”，只有保障相对独立的经费来源和专业支撑，才能减少审查流于形式的风险。

实践中，部分地区通过政府购买服务引入第三方机构开展审查评估，其经费支出即依本条规定纳入预算管理。

一是认为经费保障条款是倡导性规定，不具约束力。

本条使用“应当”，属法定义务，上级人民政府可据此开展督查（第二十三条），审计、财政部门亦可对经费保障情况提出意见。

二是认为委托第三方评估后，起草单位的审查责任即转移给第三方。

第三方评估只是决策参考，审查结论仍由起草单位作出并承担责任。

三是将“工作机制”理解为只需设立一个领导小组即可，忽视流程、台账、复核等实体内容。

制定过程中，基层反映最强烈的是审查力量不足，有意见主张在县级市场监管部门增设专职审查岗位并由省级财政保障，考虑到机构编制管理权限，条例仅作“保障工作力量”的原则规定。

另有意见主张建立审查人员资格或培训认证制度，条例未予规定，由《实施办法》第六条以业务培训、普法宣传的方式回应。

《实施办法》第五条、第六条、第七条、第八条；

本条例第七条、第二十三条。

2021年实施细则仅在第四条要求地方建立联席会议制度，未涉及工作力量与经费保障。

本条为条例新增，是审查制度“强基固本”的关键条款。

第六条　国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作。

县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。

明确市场监管部门指导实施与组织实施的法定职责，确立审查工作的牵头部门。

本条采双层配置。

国家层面，国务院市场监督管理部门（国家市场监督管理总局）承担“指导实施”和“督促”两项职责。

指导实施包括解释审查标准、制定实施办法、组织培训、推广典型经验；

督促包括对国务院有关部门和地方的审查工作开展抽查、督查、约谈。

地方层面，县级以上地方市场监督管理部门“在本行政区域组织实施”审查制度，其具体职责在条例中展开为：会同起草单位对政府政策措施开展审查（第十四条）、组织抽查（第二十一条）、处理举报（第二十二条）、实施约谈（第二十四条），《实施办法》第四十五条还赋予其向有权机关提出处分建议的权力。

需要强调的是，“组织实施”不等于“包办审查”。

条例确立的责任结构是：起草单位对审查结论的真实性、准确性负第一责任，市场监管部门负责制度组织、会同审查和监督纠错。

这一分工在《实施办法》第三十二条中有明确体现：起草单位不得以送市场监督管理部门会签、征求意见等代替公平竞争审查。

一是认为市场监管部门是所有政策措施的审查主体，一旦某文件违反审查标准，即应追究市场监管部门责任。

正确的理解是，未经审查出台文件的责任在起草单位，市场监管部门未尽抽查、督促职责的，承担监督不到位的责任。

二是认为“会同审查”意味着市场监管部门独立作出审查结论、起草单位仅配合。

会同审查是共同审查，起草单位须先行初审并形成初审意见，市场监管部门在此基础上作出书面审查结论，两者共同对结论负责。

三是认为地方市场监管部门对垂直管理单位（如海关、金融监管派出机构）的政策措施也有审查权。

此类单位的审查监督由其实行垂直管理单位的同级或上级人民政府市场监管部门负责（《实施办法》第三十九条第三款）。

有意见主张由市场监管部门对全部政策措施实行集中审查，以解决自我审查“既当运动员又当裁判员”的问题；

反对意见认为集中审查工作量巨大、地方市场监管部门无力承担，且会削弱起草单位的责任意识。

条例最终维持自我审查为主、会同审查为辅的架构，同时以抽查、举报、督查作为外部约束。

《反垄断法》第十三条；

《实施办法》第三条、第四条、第三十二条、第四十五条；

本条例第十四条、第二十一条至第二十四条。

2021年实施细则第四条将联席会议办公室设在市场监管部门，市场监管部门主要承担联席会议日常工作与抽查、建议整改职责，法律地位不够明确；

条例首次以行政法规形式确认市场监管部门的指导实施权和组织实施权，并配套督促、约谈等手段，“牵头”地位实质化。

第七条　县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。

将审查工作纳入政府考核评价体系，以考核约束推动制度落实。

本条的规范对象是县级以上人民政府，包含两层要求：一是作为考核主体，本级人民政府应当将所属部门和下级人民政府的审查工作情况纳入考核；

二是作为被考核对象，其自身的机制建设、审查开展、问题整改情况接受上级考核。

考核载体为“法治政府建设”和“优化营商环境”两项既有评价体系，此外还可纳入目标责任考核、督查激励等。

《实施办法》第八条进一步要求市场监管部门配合做好考核评价中的相关工作，提供审查数据与问题清单。

将审查工作嵌入法治政府建设考核，其意义在于把“是否依法审查”作为衡量政府依法行政水平的指标；

嵌入优化营商环境评价，则把“是否存在排除、限制竞争的政策措施”作为衡量市场环境的指标。

两项考核均有明确的组织体系和结果运用机制，比单独设立考核项目更具刚性。

实践中，多地已将“政策措施公平竞争审查率”“违反审查标准文件整改率”作为量化指标，并实行“一票否优”。

一是认为考核仅影响评优评先，不产生法律责任。

考核结果可与约谈（第二十四条）、处分（第二十五条）衔接，对造成严重不良影响的，还须依法追究直接责任人员的责任。

二是将考核简单等同于“审查数量”考核，导致以“文件数量”代替“审查质量”。

科学的考核应当兼顾审查覆盖率、审查结论准确性、问题整改率和制度创新。

三是认为考核对象仅是市场监管部门。

考核对象是起草单位和各级人民政府，市场监管部门只是被考核的部门之一。

有意见主张建立全国统一的审查质量评估指标体系，并引入第三方评估作为考核依据；

考虑到各地经济发展水平和文件基数差异较大，条例仅作原则规定，具体指标由地方结合实际确定。

也有意见担心考核压力导致“层层加码”、以审查为由拖延政策出台，故条例第十八条同时要求“不得出台”须有明确依据，避免审查成为不作为的借口。

《实施办法》第八条；

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》；

《优化营商环境条例》；

本条例第二十三条、第二十四条、第二十五条。

2021年实施细则第二十九条要求县级以上地方各级人民政府建立健全审查考核制度，并对成效显著的单位予以表扬激励；

条例将考核嵌入法治政府建设和优化营商环境评价体系，从“建立考核制度”变为“纳入既有考核”，落点更实、约束更强。

第八条　起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：（一）对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；（二）违法设置或者授予特许经营权；（三）限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务（以下统称商品）；（四）设置不合理或者歧视性的准入、退出条件；（五）其他限制或者变相限制市场准入和退出的内容。

禁止政策措施限制或者变相限制经营者进入、退出市场，保障市场开放与准入机会平等。

本条是四类审查标准的第一类，规范的是“市场的门槛”。

五项情形指向四种典型的准入壁垒。

第一项规范违法设置审批程序。

判断的关键在“违法”二字：我国实行全国统一的市场准入负面清单制度，清单之外不得违规设立准入许可。

依据《行政许可法》第十二条至第十四条、单行法律法规设定的许可（如食品生产经营许可、危险化学品经营许可）不在禁止之列，被禁止的是没有法律、行政法规依据的地方性增设。

《实施办法》第九条将该项细化为六种情形：在负面清单之外违规制定准入性质的负面清单；

违规设立准入许可，或以备案、证明、目录、计划、规划、认证等方式变相要求申请获批；

违法增加审批环节、设置前置备案；

违规增设市场禁入措施，或在资质、所有制形式、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式等方面设置限制；

违规采取临时性准入管理措施；

以及其他情形。

第二项规范特许经营权。

特许经营是有限公共资源配置的法定方式，并非一律禁止，禁止的是“违法设置或者授予”，即无法律、行政法规依据或未经国务院批准设置特许经营事项，未通过招标、谈判等公平竞争方式选择特许经营者，违法约定或未经法定程序变更特许期限（《实施办法》第十条）。

第三项是实践中适用频率最高的条款，规范限定交易。

其规范特征是：只要政策措施客观上产生限定经营、购买、使用特定经营者商品的效果，即构成违反，不以“违法”为前提，也不以“故意”为要件。

需要注意本条将“商品或者服务”统称为“商品”，据此数字服务、平台服务、检验检测服务均在规范范围之内。

《实施办法》第十一条细化五种方式：以明确要求、暗示等方式限定；

通过限定所有制形式、注册地、组织形式或设定其他不合理条件限定；

通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库限定；

通过奖励性或者惩罚性措施限定；

其他方式。

2026年市场监管总局公布的第一批抽查整改典型案例中，某省商务厅将某银行的公众号小程序确定为全省电动自行车以旧换新“统一信息化平台”，即属以明确要求方式限定使用特定经营者提供的服务。

第四项规范准入、退出条件，其判断标准是“不合理或者歧视性”，需进行比例衡量：设置明显不必要或超出实际需要的条件，按所有制形式、注册地、组织形式、规模等设置歧视性条件，在注销、破产、挂牌转让等方面违法设置退出障碍，均属违反（《实施办法》第十二条）。

以财政奖补为杠杆要求企业“五年内不得迁出”“十年内工商注册地不外迁”，形式上是对已入驻企业的管理要求，实质上构成对经营者退出的限制，属于典型的变相限制退出。

一是将“负面清单以外”误解为“完全不得设许可”。

负面清单制度解决的是“能不能进入”的问题，法律法规基于安全、环保、质量等公共利益设定的许可是合法准入管理，本条禁止的是无依据的“加码”与“变相许可”。

二是将备案一律视为合法管理手段。

以备案之名行审批之实，如规定“备案后方可经营”“不予备案的不得从事”，属于变相设置行政许可。

三是认为“鼓励”“优先”“支持”等柔性表述不构成限定交易。

认定标准是实际效果而非文字表述，规定“同等条件下优先采购本地产品”同样形成对外地商品的排斥。

四是混淆本条第（三）项与《反垄断法》第三十九条。

前者针对政策措施的事前审查，后者针对行政机关滥用行政权力限定交易的事后执法，两者构成要件与法律后果不同，可并行适用。

争议主要集中在第（三）项是否需要保留法定例外。

有意见认为，《政府采购法》规定的单一来源采购、涉及国家安全和秘密的采购，客观上只能由特定经营者提供，应在本条中明示排除；

另一种意见认为，此类情形可通过第十二条例外规定或特别法优先规则解决，不必在标准条款中设例外。

条例最终未设明示例外，实践中应结合特别法规定和比例原则判断。

此外，关于“特许经营权”与“政府和社会资本合作”的边界亦有讨论，2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了特许经营方案的评估与公平选择程序，可作为判断“违法授予”的参照。

《反垄断法》第三十九条；

《行政许可法》第十二条至第十四条；

《市场准入负面清单》；

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；

《实施办法》第九条至第十二条；

本条例第十二条、第九条。

2021年实施细则第十三条分五项、十余目规定准入退出标准，其中包括“不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序”和“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权”等。

条例作了三处调整：一是将“无依据审批＋前置备案”与“负面清单外设审批”合并为第（一）项，表述由“国务院规定依据”收紧为法律、行政法规依据；

二是将细则中“以行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等方式强制或者变相强制企业转让技术”的情形移出，由《实施办法》第二十四条兜底承接；

三是新增“变相限制”的概括表述，明确本条禁止的不仅是形式上的限制，还包括实质效果的限制。

第九条　起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：（一）限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出；（二）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；（三）排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标；（四）对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴；（五）在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求；（六）其他限制商品、要素自由流动的内容。

破除地方保护和市场分割，保障商品、服务和各类生产要素跨区域自由流动。

本条是四类标准中与全国统一大市场建设关系最直接的一类，规范的是“市场的边界”。

六项情形可归为三组：商品与要素的进出（第（一）项）、经营者的跨区域投资经营（第（二）项、第（三）项、第（五）项）、差别化的价格与补贴（第（四）项）。

第（一）项针对“进出壁垒”，包括对外地或进口商品设置更高的技术要求和检验标准、重复检验认证，设置关卡阻碍商品进出，以及以审批、年限要求等方式阻碍经营者迁出。

需要注意的是，该项把“阻碍本地经营者迁出”与“限制外地商品进入”并列，表明要素自由流动是双向的：地方保护不仅表现为“防入”，也表现为“防出”，后者常以奖补退还、承诺经营年限等形式出现。

第（二）项针对强制本地投资或设立分支机构。

实践中常见形态是：要求外地经营者在本市注册分支机构并提供营业执照、办公场所证明，方能参与本地项目；

将本地投资、设立分支机构作为参与政府采购或享受优惠政策的必要条件。

《实施办法》第十四条将其细化为四类情形，并明确“对外地经营者在本地投资的规模、方式、产值、税收以及设立分支机构的商业模式、组织形式等提出不合理要求”亦属违反。

第（三）项是政府采购、招标投标领域隐性壁垒的集中规范条款，也是执法和抽查中问题最集中的领域。

《实施办法》第十五条以七项情形作出迄今最细的列举：禁止外地经营者参与；

直接或变相要求优先采购本地登记注册经营者的商品；

将业绩奖项荣誉的区域、纳税社保缴纳区域、产品产地、注册地址、与本地经营者组成联合体等作为投标、加分、中标条件或评标条款；

将本地业绩、成立年限、奖项荣誉、本地纳税社保用于评价信用等级或据产地设置差异化信用得分；

根据产品产地设置差异性评审标准；

设置不合理的公示时间、响应时间、要求现场报名或现场购买采购文件；

其他情形。

这一列举把长期存在的“软性门槛”逐一对应到具体条款，可直接作为审查比对清单使用。

第（四）项针对歧视性收费、价格与补贴。

典型如对外地商品收取附加检验费、对本地产品给予价格补贴或运费补贴、在政府定价中对外地同类商品制定更高价格。

第（五）项针对歧视性监管，包括对外地经营者规定更高的资质标准、更频繁的执法检查、更严格的税费要求。

这类措施往往不写在招商文件中，而是出现在行业监管细则、专项整治方案中，审查时容易被遗漏。

一是认为只有明文规定“限制外地企业”才构成违反。

实践中大量措施以“本地化服务能力”“售后响应时间”“熟悉本地情况”等中性表述出现，应采用实质判断标准，考察其是否产生排斥外地经营者的效果。

二是认为要求设立分支机构属于正当的监管需要。

监管可以通过备案、承诺、委托代理人等对竞争影响更小的方式实现，强制设立分支机构属于典型的“变相强制”。

三是将“阻碍经营者迁出”排除在地方保护之外，认为这是地方“留住税源”的正当管理。

企业注册地迁移自由是经营自主权的组成部分，以奖补退还、承诺书、审批前置等方式限制迁移，均属本条禁止的情形。

四是忽视“要素”二字。

资本、技术、数据、劳动力等要素的跨区域流动同样受本条保护，限制数据出境（出省）、限制外地人力资源服务机构进入本地市场等，均需审查。

有意见认为，本条第（三）项与《招标投标法》《政府采购法》的禁止性规定重复，主张删除以免规范竞合；

主流意见认为，审查标准的功能是事前预防，与招标投标、政府采购的行政处罚并行不悖，且审查范围覆盖招标文件之外的产业政策、补贴办法，具有独立价值。

另有意见主张增加“不得限制外地经营者参与本地行业协会、标准化技术委员会”等情形，最终以第（六）项兜底承接。

《反垄断法》第四十条至第四十三条（滥用行政权力排除、限制竞争的具体形式，其中第四十二条针对招标投标中的歧视性资质要求与评审标准，第四十三条针对排斥、限制、强制外地经营者在本地投资或设立分支机构）；

《招标投标法》第六条、第十八条；

《政府采购法》第五条、第二十二条；

《实施办法》第十三条至第十七条；

本条例第八条、第十条。

2021年实施细则第十四条分五项、二十余目规定商品和要素自由流动标准，涵盖歧视性价格和补贴、限制进出、排斥招标投标、强制本地投资、歧视性待遇。

条例作了结构重整：将“歧视性价格与补贴”与“歧视性收费”合并为第（四）项，将“歧视性待遇”细化为第（五）项的“资质标准、监管执法”两个抓手，并新增“变相限制”“要素”等表述。

总体看，条例条文更凝练，具体情形交由《实施办法》细化，第十五条对招标投标领域七类隐性壁垒的列举显著增强了可操作性。

第十条　起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。

禁止无依据、无批准地对特定经营者给予税费、财政、要素成本方面的优惠，维护经营成本的公平起点。

本条是招商引资领域的高发条款，其规范结构由三重要件构成，须同时具备方能认定违反。

第一重是依据要件：“没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准”。

这是本条区别于第八条、第九条的关键：第八条第（三）项、第九条各项并无“依据”前缀，属原则上禁止；

本条则允许在法律、行政法规有明确规定，或者经国务院批准的前提下给予优惠。

例如，高新技术企业税收优惠、研发费用加计扣除、小微企业普惠性税收减免，均有法律或行政法规依据，不属于违反；

而地方自行设定的“财政贡献奖励”“纳税大户返还”“总部经济奖补”，通常缺乏依据。

需要特别注意的是，条例将旧规中的“国务院规定依据”收紧为“法律、行政法规依据或者经国务院批准”，堵住了以部门文件、地方政府规章甚至会议纪要作为依据的空间。

第二重是对象要件：“特定经营者”。

《实施办法》第四十六条将其界定为在政策措施中直接或者变相确定的某个或者某部分经营者，但通过公平合理、客观明确且非排他性条件确定的除外。

这一定义确立了“普惠性”与“选择性”的分水岭：面向所有符合客观标准的企业、不预先确定受益人的普适性政策，不属于本条规范对象；

点名企业、圈定名录库、设定不明确入选条件从而实际指向特定企业的，属于特定经营者。

第三重是行为要件：“选择性、差异化”。

即使有依据、对象也非特定，如果优惠幅度、条件存在无正当理由的差别，仍可能构成违反。

实践中，“一企一策”“一事一议”的奖补协议、按企业规模或所有制形式设定不同奖补标准、以注册地迁入或本地纳税为条件的奖补，均落入本项规制范围。

《实施办法》第十八条至第二十条分别细化了三项情形：税收优惠方面，包括减免税、通过转换组织形式变相少缴税款、对特定园区实行核定征收变相少缴税款等四项；

财政奖励补贴方面，包括以直接确定受益人或设置不明确不合理入选条件的名录库实施奖补、按所有制形式或组织形式实施奖补、以外地经营者迁入注册地或本地纳税为条件实施奖补、采取列收列支或先征后返即征即退方式返还等五项；

要素与收费方面，包括要素获取优惠、减免缓征行政事业性收费和政府性基金、减免缓征社会保险费等四项。

2026年第一批抽查整改典型案例中，涉财政奖补的四起案例（某区数据局对规上企业库内企业给予一次性扶持、某示范区管委会对多家企业按每台车约75万元奖补、某省文旅厅对引进世界500强企业给予最高500万元奖补、某州财政局对迁入并承诺十年不迁出的新三板企业奖补100万元）均同时违反本条的依据要件与行为要件。

一是认为“有地方政府规章或规范性文件依据即可”。

本条的“依据”限于法律、行政法规，或者经国务院批准，地方立法和部门文件不能自设优惠。

二是认为只要不“点名”企业就不构成违反。

设置入选条件不明确、不客观的名录库、企业库，实质仍指向特定经营者；

按企业规模、纳税额划档奖补，也可能构成差异化。

三是将“招商引资优惠”整体视为合法政策工具。

招商引资中的用地、厂房、融资支持若通过公开竞争方式配置并面向所有符合条件的投资者，则不构成违反；

以税收返还、财政奖补方式给予特定企业超普惠待遇的，则属本条禁止。

四是忽视本条对“社会保险费”的规范。

以“优化营商环境”为名减免、缓征特定企业社保费，属于本条明列的禁止情形，也违反社会保险法的强制性规定。

制定过程中，地方对财税优惠类条款的收紧反应强烈，有意见主张对已签订协议的存量项目设置过渡期，条例未设过渡条款，存量问题通过政策清理程序解决。

也有意见认为，对“新经济、新业态”的扶持政策难以避免指向特定企业，主张增设“国务院批准”之外的豁免通道，未被采纳。

学理上对财政奖补是否应“一律禁止”存在争论：一种观点认为补贴本身是中性的政策工具，只需保证程序公平、条件客观；

另一种观点认为选择性补贴对竞争的扭曲最为直接，应从严把握。

条例采取“依据＋特定＋差异”三重限定的中间路线。

《反垄断法》第五章关于滥用行政权力排除、限制竞争的规定；

《税收征收管理法》第三条；

《预算法》（主席令第十二号，2014年）关于财政支出管理的规定；

《社会保险法》（主席令第三十五号，2018年）；

《实施办法》第十八条至第二十条、第四十六条；

本条例第十二条。

2021年实施细则第十五条分四项规定影响生产经营成本标准，包括违法给予特定经营者优惠政策、财政支出与税收挂钩、违法违规减免缓征社保费、要求或扣留保证金。

条例作了三处实质调整：一是将依据要件由“法律、行政法规或者国务院规定依据”改为“法律、行政法规依据或者未经国务院批准”，收紧授权；

二是将四项整合为三类明确列举（税收、财政奖补、要素与收费）加兜底，表述更精确；

三是删去“保证金”条款，交由《优化营商环境条例》和相关专项清理处理。

此外，条例新增“选择性、差异化”的限定词，为普惠性政策留出空间，体现了对政策工具中立属性的承认。

第十一条　起草单位起草的政策措施，不得含有下列影响生产经营行为的内容：（一）强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；（二）超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；（三）违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平；（四）其他影响生产经营行为的内容。

禁止政策措施干预经营者的自主经营行为，防止行政权力催生、便利垄断或扭曲价格信号。

本条规范的是“市场中的行为”，与《反垄断法》的实体规则衔接最紧密。

第（一）项包含两种形态：强制或变相强制经营者实施垄断行为，以及为经营者实施垄断行为提供便利条件。

前者如以行政命令、行政指导组织本地企业达成价格同盟、划分市场，通过组织签订协议、备忘录推动经营者协同；

后者如违法披露或者要求经营者披露拟定价格、成本、生产销售数量、经销商与终端客户等敏感信息，为价格协同或客户划分创造条件。

《实施办法》第二十一条将“对实行市场调节价的商品、要素，违法公开披露或者要求经营者公开披露拟定价格、成本、生产销售数量、生产销售计划、经销商和终端客户信息等生产经营敏感信息”明确列为情形之一，回应了近年来“行业协会公示成本价”“政府发布行业指导成本”引发竞争关切的问题。

第（二）项规范价格管理权限。

政府指导价、政府定价必须依据定价目录和法定权限作出，超越权限定价，或虽在权限内但为特定经营者提供优惠价格（如仅对本地重点企业执行优惠水价、电价），均属违反。

《实施办法》第二十二条细化为四类：对实行政府指导价的商品、要素进行政府定价；

对不属于本级定价目录范围的商品、要素定价；

不执行政府指导价或政府定价；

其他情形。

第（三）项规范对市场调节价的干预。

政府不得对实行市场调节价的商品、要素制定统一执行价、参考价、建议价，不得规定最高或最低限价，不得通过干预手续费、保费、折扣等方式影响价格水平。

此处需与价格法上的临时价格干预措施相区分：依法采取的干预措施有法定条件和程序，不属于“违法干预”。

一是认为行政机关不可能“强制”企业实施垄断行为，因为企业有经营自主权。

实践中，以“行业自律”“协调会”“指导价”名义组织的价格协同十分常见，企业往往因担心监管报复而配合，属于典型的变相强制。

二是将“披露成本信息”视为价格监管的正当手段。

对市场调节价商品，行政机关公开或要求公开个体经营者的成本、拟定价格等敏感信息，可能便利经营者之间形成价格默契，应严格限制在依法定职责采集和使用的范围内。

三是认为只要在定价目录内，价格优惠即合法。

定价权限与价格歧视是两个层面的问题，为特定经营者提供优惠价格可能同时违反本条第（二）项和第九条第（四）项。

有意见主张将“政府发布行业平均成本”“组织企业签署价格自律承诺”等具体形态在条例中直接列举，考虑到形态演变较快，最终由《实施办法》第二十一条以“其他”兜底方式处理。

另有意见认为本条第（一）项与反垄断法关于行政垄断的规定重复，考虑到审查属事前预防，保留该规定有利于在政策起草阶段即予拦截。

《反垄断法》第四十四条（强制或者变相强制经营者从事本法规定的垄断行为）、第十七条至第二十四条；

《价格法》第十八条、第三十条；

《实施办法》第二十一条至第二十三条；

本条例第十二条。

2021年实施细则第十六条分四项规定影响生产经营行为标准，即不得强制从事垄断行为、不得违法披露敏感信息、不得超越定价权限、不得违法干预市场调节价。

条例将细则第一、二项合并为第（一）项（“强制实施垄断”与“提供便利条件”并列），将价格类情形整合为第（二）（三）项，并新增“要素”一词，使数据、能源等要素价格干预纳入审查。

总体属整合提炼，实体范围基本延续，但把“为经营者实施垄断行为提供便利条件”上升为独立的禁止形态，扩大了规制面。

第十二条　起草单位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但符合下列情形之一，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台：（一）为维护国家安全和发展利益的；（二）为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；（三）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。

规定具有排除、限制竞争效果的政策措施可以出台的例外情形与适用条件，防止例外被滥用。

本条采“情形＋条件”的双层结构，缺一不可。

情形层面，四项例外各有侧重。

第（一）项维护国家安全和发展利益，涵盖国防建设、关键信息基础设施保护、重要资源能源安全、产业链供应链安全等，“发展利益”是较为宽泛的概念，须结合国家重大战略部署从严把握，不能泛化为“地方经济发展”。

第（二）项促进科学技术进步、增强国家自主创新能力，适用于基础研究、关键核心技术攻关、首台（套）重大技术装备推广等情形，判断时应审查政策工具与创新目标之间是否存在实质关联，避免以“支持创新”为名行定向补贴之实。

第（三）项节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益，属典型的外部性矫正情形，如对高耗能行业的差别化电价、对新能源汽车的购置支持、对灾后重建物资采购的定向安排。

第（四）项为兜底授权，须有法律、行政法规明确规定，《实施办法》第二十五条进一步增加“或者经国务院批准的其他情形”，为国务院个案批准留出通道。

条件层面，包含三项递进要求。

其一，“没有对公平竞争影响更小的替代方案”，即必要性审查。

《实施办法》第二十五条第二款将其解释为：政策措施对实现有关政策目的确有必要，且对照审查标准评估竞争效果后，对公平竞争的不利影响范围最小、程度最轻。

其二，“能够确定合理的实施期限或者终止条件”。

办法第二十五条第三款进一步要求，合理期限应当是为实现政策目的所需的最短期限，终止条件应当明确、具体；

期限届满或者条件满足后应当及时停止实施。

其三，符合情形与满足条件同时具备，才能得出“可以出台”的结论。

程序上，适用本条须在审查结论中详细说明（第十七条第二款），《实施办法》第二十九条第二款要求说明五项内容：政策措施具有或者可能具有的排除、限制竞争效果，适用的具体情形，对公平竞争不利影响最小的理由，实施期限或终止条件的合理性，其他需要说明的内容。

这一“说明理由”义务是防止例外滥用的关键程序装置。

一是将例外规定理解为“豁免清单”，认为只要属于四类情形即可出台。

实际上，即使符合情形，仍须证明无更小替代方案、设定期限条件，且须在审查结论中逐项说明理由。

二是将“发展利益”泛化为“地方经济发展”，把招商引资、产业培育等地方性经济目标纳入例外，属于典型的误用。

三是忽视“替代方案”的比较义务，直接以“没有补贴就无法实现政策目标”作结论，未考察是否存在影响更小的工具（如公开竞争性配置、普惠性支持）。

四是认为适用例外出台的政策措施一劳永逸，忽视到期终止与效果评估义务。

制定过程中，关于是否保留“扶贫开发”表述有讨论。

2021年实施细则将“扶贫开发、救灾救助等社会保障”列为例外，随着脱贫攻坚任务完成，条例调整为“节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益”，表述更契合当前政策语境。

关于“国家安全”与“发展利益”的边界，有意见主张采用列举方式明确范围，避免实践中的扩张适用；

条例采用概括表述，由具体审查和事后监督约束。

此外，学理上对例外规定是否应引入“严重限制竞争”的门槛存在争议：旧规要求“不会严重限制市场竞争”，条例改为“没有对公平竞争影响更小的替代方案”，从“结果门槛”转为“手段比较”，被认为更有利于审查操作，但也可能弱化对竞争损害程度的实质控制。

《反垄断法》第二十条（垄断协议豁免及其证明要求）；

《实施办法》第二十五条、第二十九条；

本条例第十七条、第十八条；

《国家安全法》；

《科学技术进步法》。

2021年实施细则第十七条规定四类例外（维护国家经济安全、文化安全、科技安全或涉及国防建设；

扶贫开发、救灾救助等社会保障；

节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益；

法律、行政法规规定的其他情形），并要求说明“不可或缺”“不会严重限制市场竞争”且明确实施期限。

条例作了三处调整：一是重构情形表述，突出问题导向和战略导向；

二是将“不可或缺＋不会严重限制竞争”替换为“没有更小影响的替代方案＋合理期限或终止条件”，审查逻辑由“结果标准”转为“必要性＋时限”双重约束；

三是明确“可以出台”的结论性表述，与第十八条“不得出台”形成对应。

第十八条同时明确，不符合例外情形的，不得出台。

第十三条　拟由部门出台的政策措施，由起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。

拟由多个部门联合出台的政策措施，由牵头起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。

确立部门政策措施由起草单位自我审查、联合发文由牵头单位负责审查的基本规则。

本条确立了两个规则。

其一，自我审查规则。

拟由部门（包括国务院部门、地方各级人民政府所属部门）出台的政策措施，由起草单位在起草阶段自行审查。

自我审查是条例的基础性制度安排，其合理性在于：起草单位最了解政策目的、政策工具和所涉行业情况，能够在政策形成过程中及时调整；

其风险在于“既当运动员又当裁判员”，容易流于形式。

正是针对这一风险，条例配套设置了听取意见（第十六条）、书面结论（第十七条）、不得出台（第十八条）等程序约束，以及抽查、举报、督查、约谈等外部监督。

其二，联合发文牵头负责规则。

多个部门联合出台的政策措施，由牵头起草单位负责审查，其他部门在各自职责范围内参与。

这一规则解决了联合发文中“人人有责、人人无责”的问题，明确责任主体。

牵头单位应当汇总其他部门的意见，对审查结论负总责；

协办部门应当就其职责范围内的事项提供审查意见，不得以“非牵头单位”为由推卸责任。

审查时点方面，条例强调“起草阶段”，《实施办法》第二十七条进一步要求审查应当在政策措施内容基本完备后开展，审查后政策措施内容发生重大变化的，应当重新开展审查。

这一规定回应了实践中“先审查、后加条款”的规避手法，即审查时提交的是“干净”版本，定稿时又加入限制竞争内容。

一是认为部门文件经法制机构合法性审核即等同于公平竞争审查。

合法性审核关注权限、程序、上位法依据，公平竞争审查关注竞争影响，两者不能相互替代。

二是认为联合发文中各部门只需各自完成本单位部分的审查。

牵头单位应当对整体政策措施进行统一审查，避免各部门分别审查导致标准不一、衔接断裂。

三是认为审查只需在文件定稿前完成一次即可，忽视内容重大变化后重新审查的义务。

有意见主张取消部门自我审查，改由同级市场监管部门统一审查，理由是自我审查难以保证中立性；

反对意见认为，部门文件数量庞大，集中审查不具可行性，且会弱化起草单位的主体责任。

条例维持自我审查，同时以“不得出台”的刚性和事后监督弥补其不足。

另有意见主张明确“牵头起草单位”的认定标准（如以文件排序、以主办单位为准），条例未作规定，《实施办法》亦未细化，实践中按发文组织程序确定。

《实施办法》第二十六条、第二十七条、第三十二条；

本条例第十四条、第十六条至第十八条；

《反垄断法》第五条。

2021年实施细则第五条要求政策制定机关建立健全内部审查机制，可采取业务机构负责、特定机构统一审查或业务机构初审后特定机构复核等方式；

第三条规定多部门联合制定的政策措施由牵头部门负责审查。

条例延续了自我审查与牵头负责的架构，但将“内部审查机制”细化为政府层面的机制建设义务（第五条），并在时点上明确“起草阶段”，与“内容基本完备后审查、重大变化重新审查”的规则相衔接。

第十四条　拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。

确立政府政策措施与拟提请人大审议政策措施由市场监管部门会同起草单位审查的双审机制。

本条是审查机制的核心条款，实现了审查强度上的分层：部门文件由起草单位自我审查，政府文件则由市场监管部门介入，形成“起草单位初审＋市场监管部门会同审查”的双审结构。

之所以如此安排，是因为县级以上人民政府出台的政策措施往往涉及区域发展全局、财政资金规模大、影响面广，一旦含有排除、限制竞争内容，损害后果远重于部门文件。

适用对象包括两类：一是拟由县级以上人民政府出台的政策措施；

二是拟提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施。

前者依《实施办法》第三十条第二款，包括拟由县级以上人民政府及其办公厅（室）出台或者转发本级政府部门起草的政策措施；

后者依同条第三款，包括提请审议的法律、地方性法规草案等。

这一扩大解释堵住了两个规避通道：以政府办公厅（室）名义发文、以“转发”部门文件的方式规避审查；

以及将地方性法规草案视为“立法事项”而免除审查。

程序上，起草单位的初审是法定前置程序，不是可选项。

起草单位应当依照条例和办法规定的审查标准，对政策措施草案逐项比对，形成书面初审意见，并将政策措施草案、起草说明、初审意见及其他必要材料送本级市场监督管理部门（《实施办法》第三十一条）。

起草说明应当包含政策措施制定依据、听取公平竞争影响意见及采纳情况。

材料不完备或者未按要求征求有关方面意见的，市场监督管理部门可以要求限期补正，未及时补正的予以退回。

这一“补正—退回”机制使审查具有实质把关功能。

审查的产出是书面审查结论（《实施办法》第三十三条）。

《实施办法》第三十二条特别强调，起草单位不得以送市场监督管理部门会签、征求意见等代替公平竞争审查。

这一禁止性规定的针对性极强：实践中，一些地方以“文件会签”走过场，市场监管部门在会签栏签字即被视为完成审查，既无初审意见，也无竞争影响评估，更无书面结论，本条使此种做法明确违法。

一是将“会同审查”理解为市场监管部门“盖章背书”。

会同审查要求双方共同评估竞争影响，起草单位须提供初审意见并对草案内容负责，市场监管部门须独立作出判断，任何一方不得以对方意见代替自己的审查。

二是认为只有政府规范性文件才需会同审查。

政府出台的产业扶持政策、招商政策、会议纪要形式的“一事一议”决定，只要涉及经营者经济活动，均在范围内。

三是认为提请人大审议的地方性法规草案属于立法程序，无须审查。

本条明确将其纳入，且由市场监管部门会同审查，实践中应在政府常务会议审议通过草案、提请人大之前完成。

四是以“时间紧迫”“上级要求”为由先出台、后补审。

条例第十八条规定未经审查不得出台，事后补审不能治愈程序违法，只能作为整改措施。

制定过程中，关于会同审查的范围有较大争论。

一种意见主张将政府办公厅（室）发文、政府转发文件排除在外，理由是此类文件多有部门前期审查；

另一种意见主张全部纳入，理由是“转发”正是规避审查的常见形式。

条例条文表述为“拟由县级以上人民政府出台”，未直接列明办公厅（室）和转发文件，《实施办法》第三十条以解释方式明确纳入，体现了从严取向。

另有意见主张建立“审查不同意则不得提交政府常务会议”的程序机制，条例未作规定，但第十八条的“不得出台”在效果上具有同等约束。

《实施办法》第三十条至第三十三条；

本条例第六条、第十七条、第十八条；

《立法法》（主席令第三号，2023年）关于地方性法规制定程序的规定；

《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》。

2021年实施细则第三条规定，以县级以上地方各级人民政府名义出台的政策措施，由起草部门或者本级人民政府指定的相关部门审查，起草部门“可以”会同本级市场监管部门审查。

“可以”意味着会同审查是选择性安排，实践中大量政府文件未经市场监管部门审查即出台。

条例将“可以”改为“应当”，并明确由市场监管部门会同起草单位审查、起草单位先行初审，制度刚性显著增强。

第十五条　国家鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。

授权和鼓励地方探索跨区域、跨部门协同审查机制，回应政策外溢与标准统一的现实需求。

本条是授权性、鼓励性条款，使用“鼓励”“探索”表述，不设强制性义务，但具有明确的政策导向。

其现实针对性有二。

其一，跨区域协同的必要性。

地方保护往往具有区域性特征，如某省对本地产品给予补贴，相邻省份采取对等措施，形成“政策竞赛”，单靠一地对本地政策的审查无法解决问题。

建立跨区域协同机制，可以实现审查标准互认、疑难问题会商、典型案例共享、交叉抽查，降低“逐底竞争”的激励。

2026年市场监管总局公布的贯彻落实公平竞争审查制度“十大案例”中，上海、江苏、浙江、安徽等地市场监管部门探索建立的沪苏浙皖三省一市公平竞争审查协同落实机制，即为本条落地的代表性实践。

其二，跨部门协同的必要性。

政策措施往往由多个部门共同实施，如产业扶持政策涉及发改、财政、工信、税务等部门，单一部门的审查难以覆盖政策组合的整体竞争影响。

跨部门机制可以通过联合会商、集中审查、专家咨询等方式提升审查质量。

从制度设计看，本条为地方创新留出空间，中央层面不作统一模式要求，各地可结合区域一体化战略（如长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈）探索具体路径。

同时，本条的“鼓励”并不免除各地依条例开展审查的法定义务，探索机制是“加法”而非“替代”。

一是认为本条赋予地方“不审查”的裁量空间。

相反，探索机制的目的是提高审查质量，法定审查义务不因建立协同机制而减免。

二是将跨区域协同理解为“互相认可审查结论”即万事大吉。

协同的核心是标准统一与信息共享，简单的结论互认可能使一地的审查疏漏传导至其他地区。

三是认为本条只适用于省级层面。

有条件的市、县级区域（如长三角生态绿色一体化发展示范区内的市县）同样可以探索。

有意见主张将跨区域协同由“鼓励”改为“应当”，并明确国务院市场监管部门制定协同规则，以解决地方保护的区域联动问题；

考虑到各地发展差异和制度成本，条例采鼓励性表述。

学理上还有观点主张建立“区域审查豁免”或“跨省补偿”机制，以平衡区域协调发展与公平竞争，条例未予采纳。

《实施办法》第三十五条（委托第三方评估）；

本条例第四条、第二十一条；

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》。

2021年实施细则无对应条款，本条为条例新增，属重要的制度创新，体现了从“属地审查”向“区域协同”的理念转变。

第十六条　开展公平竞争审查，应当听取有关经营者、行业协会商会等利害关系人关于公平竞争影响的意见。涉及社会公众利益的，应当听取社会公众意见。

确立审查过程中的听取意见程序，保障利害关系人与社会公众的参与权。

本条设置了两类听取意见义务。

第一类是必要程序：听取经营者、行业协会商会等利害关系人关于公平竞争影响的意见。

此处听取的内容特指“公平竞争影响”，而非对政策本身的泛泛意见，审查时应当围绕政策措施是否限制市场准入、是否妨碍要素流动、是否造成差别待遇等展开。

第二类是条件程序：涉及社会公众利益的，应当听取社会公众意见，如涉及消费者普遍利益的收费政策、涉及环境公共利益的产业政策。

《实施办法》第二十八条对听取意见作了可操作的规定：听取意见应当依法进行；

涉及社会公众利益的，应当通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式听取；

听取关于公平竞争影响的意见可以与其他征求意见程序一并进行，避免重复征求、增加负担；

对需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由起草单位按相关法律法规处理，并在审查结论中说明有关情况。

该条同时界定了“利害关系人”的范围，包括参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会以及可能受政策措施影响的其他经营者。

将上下游经营者和“可能受影响的其他经营者”纳入，扩大了意见来源，有助于发现隐性壁垒。

听取意见的程序价值在于矫正信息不对称：起草单位往往只看到政策目的，而经营者最清楚政策实施后的市场后果。

审查质量的高低，很大程度上取决于是否听到了“反面意见”。

因此，听取意见不能简化为向本地龙头企业或行业协会“打个招呼”，应当保证意见来源的广泛性和代表性，对反对意见应当在审查结论中作出回应。

一是将听取意见等同于召开听证会。

条例未限定听取方式，座谈会、书面征求意见、网上公开征求意见、实地走访、委托第三方调查均可，关键在于覆盖面和意见记录。

二是只听取本地经营者意见。

外地经营者、上下游经营者往往是限制竞争措施的直接受影响者，遗漏其意见会导致审查失真。

三是认为涉及保密事项即可不听取意见。

《实施办法》允许限定知悉范围，但要求在审查结论中说明情况，并非免除听取意见义务。

四是将听取意见与其他征求意见程序割裂，重复征求、多次征求，增加政策出台成本。

办法明确可以一并进行的规则，应予适用。

有意见主张将听取意见上升为“必须公开征求意见”，以增强透明度；

考虑到部分政策确有保密需要，条例采“听取利害关系人＋必要时听取公众”的分层设计。

另有意见主张引入“审查听证”制度，对重大政策措施组织公开听证，条例未予采纳，但部分地方立法已有类似探索。

《实施办法》第二十八条；

本条例第十七条、第十九条；

《重大行政决策程序暂行条例》关于公众参与的规定；

《优化营商环境条例》关于听取市场主体意见的规定。

2021年实施细则第七条规定政策制定机关应当以适当方式征求利害关系人意见，或者通过政府网站、政务新媒体公开征求意见，并规定在其他环节已征求过意见的可不再专门征求。

条例将其上升为法定义务，区分“利害关系人”与“社会公众”两类对象；

《实施办法》第二十八条保留“可与其他征求意见程序一并进行”的便利规定，同时将利害关系人范围由旧规的“经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及其他市场主体”调整为“经营者、上下游经营者、行业协会商会以及可能受政策措施影响的其他经营者”，将消费者从利害关系人中移出（涉及消费者利益的，通过“社会公众意见”渠道解决），分类更清晰。

第十七条　开展公平竞争审查，应当按照本条例规定的审查标准，在评估对公平竞争影响后，作出审查结论。

适用本条例第十二条规定的，应当在审查结论中详细说明。

要求审查必须形成结论，并对适用例外规定课以详细说明义务。

本条确立“评估—结论”的审查作业结构。

审查不是简单的条文比对，而是包含事实认定与影响评估的判断过程：先识别政策措施涉及的市场、经营者和竞争环节，再评估其对市场准入、要素流动、成本与行为的影响，最后对照第八条至第十一条作出是否违反的判断。

评估应当有依据、有分析，不能仅以“经审查，不存在排除、限制竞争情形”一语带过。

结论形式，《实施办法》第二十九条明确要求书面作出、内容明确：“起草单位应当在评估有关政策措施的公平竞争影响后，书面作出是否符合公平竞争审查标准的明确审查结论。

”书面形式和明确结论是两项硬要求：未形成书面结论的，视为未审查（这一规则延续自2021年实施细则第六条）；

结论含糊其辞（如“原则同意，请按程序报批”）的，不能视为完成审查。

适用例外规定的说明义务更为严格。

除条例第十七条第二款外，《实施办法》第二十九条第二款要求说明五项内容：政策措施具有或者可能具有的排除、限制竞争效果；

适用第十二条的具体情形；

政策措施对公平竞争不利影响最小的理由；

政策措施实施期限或者终止条件的合理性；

其他需要说明的内容。

这一“五要素说明”实际上把例外适用的举证责任压在起草单位一方，是防止例外泛化的程序阀门。

一是认为审查结论只需注明“符合公平竞争审查标准”即可。

结论应当载明审查对象、审查依据、竞争影响分析、适用标准的具体条款及判断理由，才能经得起抽查和督查。

二是认为适用例外只需说明“符合社会公共利益”。

还须说明竞争损害、必要性、替代方案比较、期限条件合理性，缺一不可。

三是认为结论作出后不可更改。

政策措施内容发生重大变化的，应当重新审查并形成新的结论。

关于审查结论是否应当向社会公开，制定中有两种意见：一种主张公开以强化社会监督，一种认为审查属内部程序、公开可能影响政策出台效率。

条例未规定公开义务，但第二十一条规定抽查结果可以向社会公开，《实施办法》第四十三条还规定对行业性、区域性风险可以书面提醒敦促，形成间接的公开压力。

学理上多主张建立审查结论备案与选择性公开制度，可供后续完善参考。

《实施办法》第二十九条；

本条例第十二条、第十六条、第十八条、第二十一条。

2021年实施细则第六条要求形成明确的书面审查结论，并列明结论应当包括的九项内容（政策措施名称、涉及行业领域、性质类别、起草机构、审查机构、征求意见情况、审查结论、适用例外规定情况、审查机构主要负责人意见），未形成书面结论的视为未审查。

条例提炼为“评估影响后作出结论＋适用例外详细说明”的原则规定，《实施办法》第二十九条则恢复并强化了书面结论与说明要素的要求，形成“条例定原则、办法定要素”的规范结构。

第十八条　政策措施未经公平竞争审查，或者经公平竞争审查认为违反本条例第八条至第十一条规定且不符合第十二条规定情形的，不得出台。

设定审查的程序闸门与实体闸门，明确未通过审查的政策措施不得出台。

本条是条例最具刚性的条款，被称为公平竞争审查制度的“牙齿”。

其禁止两种情形。

第一种是程序违法：未经公平竞争审查的政策措施不得出台。

这里的“未经审查”包括未启动审查、未形成书面结论、结论内容不明确等形式。

程序违法的法律后果是绝对不得出台，不以政策措施实际是否具有竞争损害为条件。

第二种是实体违法：经审查认为违反第八条至第十一条规定，且不符合第十二条规定情形的，不得出台。

此处包含两个判断：是否落入四类禁止性情形；

若落入，是否符合例外情形与条件。

只有“违反标准＋不符合例外”同时成立，才产生不得出台的后果；

符合例外且满足条件的，可以出台。

“不得出台”的法律效果，首先是程序上的阻断：不得提交政府常务会议审议、不得提请人大审议、不得发布施行。

其次是对起草单位的要求：应当调整政策措施至符合审查标准后重新审查，或者放弃出台。

这一后果并非“永久禁止”，而是“不修正不得出台”。

再次，对已经违反本条规定出台的政策措施，市场监督管理部门可以依第二十一条督促整改、依第二十二条处理举报、依第二十四条约谈、依第二十五条提出处分建议，《实施办法》第四十四条还规定发现涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的，应当移交反垄断执法机构依法调查处理。

一是认为只要履行了审查程序，无论结论如何都可以出台。

本条同时设置程序与实体双重闸门，履行程序但结论为违反标准且不符合例外的，同样不得出台。

二是认为“不得出台”意即该政策永远不能出台。

正确的理解是“未修正不得出台”，通过删除限制性条款、增加公平竞争程序、适用例外并说明理由等方式调整后，可以重新审查出台。

三是认为本条可以约束人民代表大会的立法权。

对拟提请人大审议的地方性法规草案，本条约束的是行政机关的提请行为，即未经审查或审查未通过的不得提请审议，人大及其常委会的审议权不受影响。

四是认为违反本条出台的文件自动无效。

条例未赋予其无效后果，需通过整改、废止、修改或反垄断执法程序处理。

制定过程中，有意见主张增加“政策措施违反本条例规定出台的，自始无效”的规定，以强化约束力；

考虑到政策措施的效力涉及行政行为公定力、信赖利益保护等复杂问题，且已有备案审查、反垄断执法等救济渠道，条例未作此规定。

另有意见主张规定“审查未通过的政策措施，起草单位应当在十个工作日内调整并重新送审”，条例未设时限，由《实施办法》以补正、退回机制间接约束。

《实施办法》第三十四条、第四十四条；

本条例第八条至第十二条、第十七条、第二十一条至第二十五条；

《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》；

《立法法》。

2021年实施细则第二条规定“未经公平竞争审查的，不得出台”“具有排除、限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台”。

条例将旧规的分散表述整合为统一条文，明确引用第八条至第十一条与第十二条，逻辑更严密；

同时以“不得出台”取代“不予出台或者调整后出台”，用语更刚性。

此外，旧规对“未经审查”未区分情形，条例通过“经审查认为违反……且不符合……情形”的表述，使实体判断标准更加清晰。

第十九条　有关部门和单位、个人对在公平竞争审查过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当依法予以保密。

规定审查过程中的保密义务，平衡审查透明与信息安全。

本条设定三类保密对象：国家秘密、商业秘密、个人隐私。

义务主体为“有关部门和单位、个人”，不仅包括起草单位和市场监管部门，还包括参与审查的专家、第三方评估机构和工作人员。

保密义务与第十六条的听取意见义务存在张力：征求意见需要公开政策内容，而政策内容可能涉及商业秘密或国家秘密。

对此，《实施办法》第二十八条第二款提供了解决路径：对需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由起草单位按照相关法律法规规定处理，并在审查结论中说明有关情况。

即：可以限定知悉范围、采取脱敏处理、与特定对象签订保密协议，但不能因此免除审查义务，且须在结论中说明。

保密义务的另一面是信息使用限制：审查中知悉的经营者成本、价格、客户信息等，不得用于审查之外的目的，也不得向其他经营者披露。

这与第十一条第（一）项禁止“为经营者实施垄断行为提供便利条件”相呼应——行政机关掌握并披露敏感经营信息，可能便利经营者之间的价格协同。

一是以保密为由不开展审查或不征求意见。

保密只影响意见征求的方式和范围，不影响审查的启动与结论形成。

二是认为保密义务仅约束行政机关工作人员。

参与审查的专家、第三方机构及其人员同样负有保密义务，违反的应依保密协议和相关法律承担责任。

三是混淆“保密”与“不予公开”。

审查结论属于内部程序信息，是否公开由相关规定决定；

国家秘密、商业秘密、个人隐私则属于法定不得公开的内容。

本条无明显争议，条文表述与《反垄断法》执法保密规定、《政府信息公开条例》（国务院令第711号，2019年）相关制度保持一致。

《实施办法》第二十八条、第三十六条；

《保守国家秘密法》（主席令第二十号，2024年）；

《反不正当竞争法》（主席令第五十号，2025年）关于商业秘密保护的规定；

《个人信息保护法》（主席令第九十一号，2021年）；

本条例第十一条、第十六条。

2021年实施细则未设专条，仅在第七条、第八条中涉及保密处理。

条例单设一条，并将义务主体扩展至“有关部门和单位、个人”，与审查参与主体的多元化相适应，属制度完善。

第二十条　国务院市场监督管理部门强化公平竞争审查工作监督保障，建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查等机制。

总括规定国务院市场监督管理部门建立抽查、举报处理、督查三项监督机制。

本条是第四章的总纲，明确监督保障的三项支柱。

抽查是主动监督，通过对已出台政策措施的抽样检查发现问题；

举报处理是被动监督，通过社会力量发现违法线索；

督查是对地方政府和部门履职情况的层级监督，检查机制建设、工作开展和举报处理情况。

三者相互配合：举报提供线索，抽查验证问题，督查追究责任。

从制度演进看，这是条例着力打造的“牙齿”部分。

此前的审查制度以“自我审查”为核心，缺乏外部制约，被批评为“没有牙齿的老虎”。

条例在保留自我审查的同时，把监督权集中于市场监管部门，并赋予抽查、约谈、处分建议等手段，形成“自查—抽查—督查—追责”的闭环。

2026年市场监管总局公布的第一批抽查整改典型案例，即是抽查机制运行的直接成果：总局于2024年、2025年开展抽查，发现并督促整改了一批违反审查标准的文件。

一是认为监督保障仅是市场监管部门内部的工作安排，不产生对外效力。

抽查发现违反规定的，市场监管部门应当督促整改（第二十一条），逾期未整改的可以约谈（第二十四条），造成严重不良影响的可以提出处分建议（第二十五条），均直接指向起草单位及其负责人。

二是认为三项机制仅适用于条例施行后出台的文件。

抽查对象既包括新出台的政策措施，也包括存量文件，条例施行前的文件同样可以纳入抽查范围。

本条无明显争议。

制定中有意见主张增加“审查年报向社会公开”制度，以强化社会监督，条例未予规定，仅规定抽查结果“可以”向社会公开。

《实施办法》第三十七条至第四十五条；

本条例第二十一条至第二十五条；

《反垄断法》第十三条、第五十四条至第五十五条。

2021年实施细则第六章规定了举报、责令改正、抽查与考核，但未形成体系，抽查限于总局牵头组织，缺少对地方政府履职情况的督查机制。

条例以专章形式确立三项机制，并新增督查、约谈、处分建议等制度，监督链条显著完整。

第二十一条　市场监督管理部门建立健全公平竞争审查抽查机制，组织对有关政策措施开展抽查，经核查发现违反本条例规定的，应当督促起草单位进行整改。

市场监督管理部门应当向本级人民政府报告抽查情况，抽查结果可以向社会公开。

建立政策措施抽查机制，通过抽样核查发现并纠正违反审查标准的问题。

抽查是审查监督的核心手段，其制度要素包括主体、对象、程序与后果。

主体上，各级市场监督管理部门均有权组织抽查。

国家市场监督管理总局在全国范围内组织抽查，县级以上地方市场监督管理部门在本行政区域内组织抽查。

对象上，《实施办法》第三十九条作了细化：抽查可以在一定区域范围内进行，也可以针对具体行业、领域实施；

对发现或者举报反映违反条例规定问题集中的地区或者行业、领域，应当开展重点抽查，即“问题导向”的重点抽查；

对实行垂直管理的单位及其派出机构起草的政策措施，由实行垂直管理单位的同级或者上级人民政府市场监督管理部门负责抽查。

程序与后果上，抽查不是简单的文本检查，而是包含核查、认定、督促整改的完整流程。

《实施办法》第四十条规定，对通过举报处理、抽查等方式发现的涉嫌违反条例规定的政策措施，市场监督管理部门应当组织开展核查；

核查认定违反条例规定的，应当督促有关起草单位整改。

地方市场监管部门发现垂直管理单位派出机构涉嫌违反规定的，应当逐级报送有权部门核查。

报告与公开上，市场监督管理部门应当向本级人民政府报告抽查情况，同时《实施办法》第三十九条第四款要求向上一级市场监督管理部门报告。

抽查结果“可以”向社会公开，实践中多以典型案例形式公开，如总局2026年公布的第一批抽查整改典型案例，即通过公开实现“以案释法”的警示效果。

一是认为抽查只能针对新出台文件。

存量政策措施同样可以抽查，尤其是招商引资、财政奖补、招标投标领域的历史文件。

二是认为抽查发现问题后市场监管部门可以直接废止文件。

废止、修改文件的权力属于起草单位或其上级机关，市场监管部门只能督促整改，不能代行文件制定权。

三是认为抽查结果仅在系统内通报。

抽查结果可以向社会公开，且公开本身构成声誉约束。

有意见主张建立“审查质量评级”和“抽查全覆盖”制度，每年对全部政策措施实行“双随机”抽查；

考虑到文件数量庞大、基层力量有限，条例采“重点抽查＋问题导向”的路径。

另有意见主张将抽查结果纳入法治政府建设考核并实行扣分，条例未作规定，由地方结合实际衔接第七条。

《实施办法》第三十九条、第四十条；

本条例第七条、第二十条、第二十二条、第二十四条；

《反垄断法》第五十四条。

2021年实施细则第二十八条规定市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，检查是否履行审查程序、审查流程是否规范、审查结论是否准确，对问题集中的行业和地区重点抽查，并要求各地建立本地区抽查机制。

条例将“总局牵头”改为“各级市场监管部门建立健全抽查机制”，并将抽查中发现问题的处理由“反馈、整改”明确为“核查、督促整改”，程序更完整；

同时增加向本级政府和上一级部门报告的要求。

第二十二条　对违反本条例规定的政策措施，任何单位和个人可以向市场监督管理部门举报。市场监督管理部门接到举报后，应当及时处理或者转送有关部门处理。

市场监督管理部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址。

建立社会举报渠道，明确市场监管部门的受理与处理义务。

本条确立举报制度的三项内容。

举报主体与对象：任何单位和个人均可举报，不要求举报人与被举报事项有利害关系，经营者、行业协会、消费者、新闻媒体、研究机构均可。

举报对象是“违反本条例规定的政策措施”，既包括未经审查出台的，也包括经审查但仍含有限制竞争内容的。

处理义务：接到举报后应当及时处理或者转送有关部门处理。

“及时”要求有明确的时限，《实施办法》第三十八条规定，市场监督管理部门收到举报材料后应当及时审核是否属于反映涉嫌违反公平竞争审查制度的情形、材料是否完整明确；

材料不完整、不明确的，可以要求举报人在七个工作日内补正，逾期未补正或补正后仍无法判断指向的，不予核查；

有处理权限的市场监督管理部门应当自收到符合规定的举报材料之日起六十日内进行核查并作出核查结论，情况复杂的经负责人批准可以适当延长。

管辖分工：《实施办法》第三十七条规定，各级市场监督管理部门负责处理对本级人民政府相关单位及下一级人民政府政策措施的举报；

上级市场监督管理部门认为有必要的，可以直接处理属于下级职责范围的举报；

收到反映法律、行政法规、地方性法规涉嫌影响市场公平竞争的，应当依法依规移交有关单位处理；

收到反映尚未出台的政策措施涉嫌违反条例规定的，可以转送起草单位处理。

举报人应当对举报内容的真实性负责，起草单位及其工作人员应当依法保障举报人的合法权益。

渠道公开：市场监督管理部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，使举报渠道可知、可达。

一是认为举报必须由受政策措施影响的经营者提出。

本条不设利害关系限制，任何单位和个人均可举报。

二是认为市场监管部门收到举报必须立案调查。

审查监督中的“核查”区别于反垄断执法中的“立案调查”，核查结论可以是责令整改，涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的，才移交反垄断执法机构。

三是认为举报处理可以无限期拖延。

办法规定了六十日的核查期限，虽可延长，但须经负责人批准，属于可监督的程序义务。

有意见主张赋予举报人复议、诉讼救济权，理由是举报处理结果直接影响其权益；

考虑到举报处理属于行政内部监督，条例与办法未赋予举报人诉权，实践中通过政府信息公开、行政复议等间接途径救济。

另有意见主张建立举报奖励制度，条例未采纳。

《实施办法》第三十七条、第三十八条、第四十四条；

本条例第二十条、第二十一条、第二十四条；

《反垄断法》第五十四条关于举报的规定。

2021年实施细则第二十五条规定任何单位和个人可以向政策制定机关反映，也可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报，并要求书面形式、提供事实依据。

条例简化为主管部门统一受理，并增加“公开举报电话、信箱、电子邮件地址”的义务，降低举报门槛；

《实施办法》进一步规定了审核、补正、核查期限等程序，可操作性明显增强。

第二十三条　国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查。国务院市场监督管理部门负责具体实施。

建立国务院对地方人民政府履职情况的定期督查制度。

督查是层级监督，区别于针对具体文件的抽查。

其对象是县级以上地方人民政府，而非具体起草单位；

其内容是履职情况，包括三项：工作机制建设情况（是否建立机制、配备力量、保障经费，对应第五条）、审查工作开展情况（是否应审尽审、结论是否准确，对应第十三至十九条）、举报处理情况（是否及时受理、核查、反馈，对应第二十二条）。

“定期”表明督查是常态化安排，而非一次性运动式检查。

《实施办法》第四十一条规定，国家市场监督管理总局应当按照条例有关规定实施公平竞争审查督查，并将督查情况报送国务院；

对督查中发现的问题，督查对象应当按要求整改。

这使督查形成“发现问题—报送国务院—限期整改”的闭环，与考核评价（第七条）、约谈（第二十四条）、处分（第二十五条）衔接。

督查与抽查的关系可作如下理解：抽查针对“文件”，督查针对“履职”；

抽查发现问题可以成为督查的线索，督查发现机制性缺陷又可以指导后续抽查的重点。

二者共同构成对地方的全方位监督。

一是认为督查对象包括国务院部门。

本条督查对象限于县级以上地方人民政府，对国务院有关部门的监督主要通过抽查和协调机制实现。

二是认为督查仅是工作检查、不产生法律后果。

督查发现的问题须按要求整改，整改不力可以约谈负责人，造成严重不良影响的可以提出处分建议。

三是认为督查由国务院直接组织、市场监管部门仅配合。

本条规定由市场监管部门“负责具体实施”，即组织实施、汇总情况、报送国务院。

有意见主张将督查范围扩大至国务院有关部门和省级人民政府所属部门，并赋予督查组调阅文件、约谈人员的权力；

条例采有限范围，主要考虑是避免与既有督查检查考核事项重复，减轻基层负担。

也有意见主张将督查结果纳入国务院大督查统一实施，条例未作此安排，保留专门督查的独立性。

《实施办法》第四十一条；

本条例第五条、第七条、第二十一条、第二十四条；

《政府督查工作条例》。

2021年实施细则无督查专条，实践中依托国务院大督查、联席会议专项督查推进。

条例首次以行政法规确立定期督查制度，明确督查内容与实施主体，是监督体系的重要增量。

第二十四条　起草单位未依照本条例规定开展公平竞争审查，经市场监督管理部门督促，逾期仍未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。

对整改不力情形设置约谈这一柔性监督手段，压实起草单位负责人责任。

约谈的适用条件有三：一是起草单位未依照条例规定开展审查（包括未审查、审查不规范、审查结论错误等）；

二是经市场监督管理部门督促；

三是逾期仍未整改。

三个条件须同时满足，“督促”是前置程序，“逾期未整改”是触发条件。

约谈主体是“上一级市场监督管理部门”，这一设计体现了层级监督的审慎性：由上级部门约谈下级起草单位负责人，既保证权威性，又避免同级监督的软弱。

《实施办法》第四十二条细化了约谈的内容与方式：约谈应当指出问题、听取意见、要求其提出整改措施；

市场监督管理部门可以将约谈情况通报起草单位的有关上级机关，也可以邀请有关上级机关共同实施约谈。

约谈的法律性质是行政指导与监督措施，不属行政处罚，但其效果不容低估：约谈对象是起草单位负责人，直接触及“关键少数”；

约谈情况可以通报上级机关，与考核评价、处分建议形成联动；

约谈记录可作为后续追责的事实基础。

《实施办法》第四十三条还规定了“书面提醒敦促”：市场监督管理部门在审查工作中发现存在行业、领域、区域性问题或者风险的，可以书面提醒敦促有关行业主管部门或者地方人民政府进行整改和预防。

这一措施适用于尚未发现具体违法文件、但存在系统性风险的情形，是约谈之前的预警手段。

一是认为约谈必须以具体违法文件为前提。

约谈针对的是“未依条例开展审查”的履职问题，不要求已认定某份文件违法。

二是认为约谈可以由同级市场监管部门实施。

本条规定由上一级实施，同级部门主要通过督促整改、书面提醒敦促等方式推动。

三是认为约谈后即告结束。

约谈要求提出整改措施，整改情况须接受监督，未整改的可能触发处分建议。

有意见主张增加“约谈结果向社会公开”的规定，以强化约束；

条例未作规定，办法规定可以通报上级机关、邀请上级机关共同约谈，属于有限度的公开。

另有意见主张将约谈对象扩大至地方人民政府主要负责人，条例采“起草单位负责人”，范围更聚焦。

《实施办法》第四十二条、第四十三条、第四十五条；

本条例第二十一条至第二十三条、第二十五条；

《反垄断法》第五十五条关于约谈的规定。

2021年实施细则无约谈制度，仅有上级机关责令改正和处分建议。

条例借鉴《反垄断法》第五十五条对垄断行为约谈的制度经验，将其引入审查监督领域，形成“督促整改—约谈—处分”的阶梯式约束。

第二十五条　未依照本条例规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

规定未依法审查造成严重不良影响时对直接责任人员的处分责任。

本条是条例唯一的责任条款，其构成要件有三。

行为要件：未依照本条例规定开展公平竞争审查。

包括应当审查而未审查、审查程序不合规（未听取意见、未形成书面结论）、审查结论错误导致违反标准的文件出台、以会签代替审查等情形。

结果要件：造成严重不良影响。

这是责任的门槛，“严重不良影响”通常指政策措施排除、限制竞争的范围广、持续时间长、损害经营者合法权益、引发重大舆情或者被上级机关通报等情形。

《实施办法》第四十五条将可提出处分建议的情形具体化为四类：违反公平竞争审查制度出台政策措施；

拒绝、阻碍市场监督管理部门依法开展审查有关监督工作；

对监督发现问题经约谈后仍不整改；

其他违反制度造成严重不良影响的情形。

责任形式：处分。

对象是起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依据《公职人员政务处分法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。

启动方式上，本条未规定由谁提出，实践中由市场监督管理部门在监督中发现后向有权机关提出处分建议（《实施办法》第四十五条），由任免机关、监察机关依法作出处分决定。

需要强调的是，本条不设行政处罚，也不直接否定政策措施的效力。

对政策措施本身，通过督促整改、废止修改处理；

对其中涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的，移交反垄断执法机构依《反垄断法》调查处理（《实施办法》第四十四条），此时可能产生《反垄断法》上的处理建议与责任追究。

一是认为只要出台了违反标准的文件就应处分。

本条要求“造成严重不良影响”，未达此程度的，主要通过督促整改、约谈处理。

二是认为责任主体是起草单位而非个人。

本条采“双罚”思路中的个人责任，直接指向主管人员和直接责任人员，单位责任通过通报、考核体现。

三是认为市场监管部门可以直接作出处分决定。

处分权属于任免机关、监察机关，市场监管部门只能提出建议。

四是认为处分之后文件即失效。

处分与文件处理是两条线，文件仍需通过废止、修改等方式处理。

制定过程中，关于是否引入行政处罚（如对单位罚款）有讨论。

反对意见认为，审查对象是行政机关的内部文件制定行为，罚款缺乏可执行性，且与反垄断法对行政垄断“只能建议、不能处罚”的体例不一致；

最终条例维持处分责任。

另一个争议是“严重不良影响”的判断标准过于模糊，可能影响责任追究的可预期性，《实施办法》以列举四类情形的方式部分回应。

学理上还有观点主张建立“审查结论公开＋责任倒查”机制，增强责任条款的威慑力。

《实施办法》第四十四条、第四十五条；

《公职人员政务处分法》；

《公务员法》；

《行政机关公务员处分条例》；

《反垄断法》第四十五条、第五十四条、第五十五条；

本条例第七条、第十八条、第二十四条。

2021年实施细则第二十七条规定，政策制定机关的上级机关经核实认定未审查或违反标准出台文件的，应当责令改正；

拒不改正或者不及时改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

条例取消了“经上级机关核实认定”“拒不改正”的前置条件，改为以“造成严重不良影响”为门槛，责任触发更直接；

同时通过《实施办法》增加处分建议、移交反垄断执法等衔接机制，责任体系更完整。

第二十六条　国务院市场监督管理部门根据本条例制定公平竞争审查的具体实施办法。

授权国务院市场监督管理部门制定具体实施办法，构建“条例＋规章”的二层规范体系。

本条是授权立法条款。

条例作为行政法规，只能就审查范围、标准、机制、责任作原则性规定，具体情形、程序细节、文书要求需由规章细化。

授权对象特定为国务院市场监督管理部门（国家市场监督管理总局），授权事项为“公平竞争审查的具体实施办法”，属于执行性授权，被授权机关不得超越条例设定新的义务或减损既有义务。

依此授权，市场监管总局于2025年2月28日以第99号令公布《公平竞争审查条例实施办法》，自2025年4月20日起施行，共五章四十八条，主要内容包括：细化审查范围（第二条）、配置市场监管部门职责（第三条至第八条）、将四类审查标准细化为六十六项具体情形（第九条至第二十四条）、明确例外规定的判断标准（第二十五条）、规范审查程序与文书（第二十六条至第三十六条）、完善监督保障（第三十七条至第四十五条）、界定“特定经营者”“法律法规授权组织”等概念（第四十六条、第四十七条）。

从适用关系看，条例与办法构成“原则—细则”的规范结构：审查标准的具体情形、程序材料、期限要求等，直接适用办法；

条例的标准条款与责任条款，仍为最终依据。

二者不一致时，以条例为准。

一是认为办法可以创设条例未规定的义务。

执行性规章只能在条例框架内细化，不得增设新的禁止性规范或加重相对人义务。

二是认为办法属于“内部工作规程”，不具有对外约束力。

办法系部门规章，具有普遍约束力，起草单位违反办法规定的程序，同样构成“未依照本条例规定开展审查”。

三是认为只有总局可以制定实施办法，地方不得再细化。

地方可以结合实际制定本地区审查办法（如《浙江省公平竞争审查办法》《四川省公平竞争审查办法》），但不得低于条例和办法的要求。

本条无明显争议。

制定中曾有意见主张由国务院制定实施细则而非授权部门，以提升规范层级；

考虑到审查标准的具体情形需随实践快速调整，采授权规章的方式更具灵活性。

《实施办法》第一条至第四十八条；

《立法法》关于授权立法与规章制定权限的规定；

本条例第八条至第十二条、第十七条。

2021年实施细则由五部门联合印发、经国务院同意，属规范性文件；

条例施行后，配套规范由“规范性文件”升级为“部门规章”，效力层级提高，《实施办法》即据此制定。

原实施细则中与条例、办法不一致的规定（如审查标准的分目方式、会同审查的“可以”表述、责任追究的前置条件）不再适用。

第二十七条　本条例自2024年8月1日起施行。

明确条例的施行日期，界定时间效力。

本条规定条例自2024年8月1日起施行。

条例于2024年5月11日经国务院第32次常务会议通过，2024年6月6日公布，6月13日在中国政府网发布，至8月1日施行，留有近两个月的准备期，用于宣传培训、机制建设、配套规章起草和存量政策梳理。

时间效力上，依《立法法》确立的法不溯及既往原则，条例施行后起草的政策措施适用条例；

施行前出台的政策措施，不因条例施行而自动失效，但应通过存量清理、定期评估、抽查核查等方式逐步纠正。

条例本身未设存量清理条款，实践中依《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》以及市场监管总局部署的专项清理行动推进；

对已出台且违反现行标准的文件，可依第二十一条督促整改，涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的，依《反垄断法》处理。

条例施行后，《公平竞争审查条例实施办法》于2025年4月20日施行，进一步细化了操作规则。

两相结合，形成了“行政法规＋部门规章”的完整规范体系，标志着公平竞争审查制度进入法治化、规范化的新阶段。

一是认为条例施行即意味着此前所有文件自动失效。

存量文件需经清理程序处理，条例未设自动失效条款。

二是认为条例仅适用于施行后新起草的文件，对正在起草过程中的文件不适用。

施行之日尚未出台的政策措施，应当依条例完成审查。

三是忽视施行准备期的制度意义，未及时完成机制建设、人员培训和配套制度制定，导致施行后审查质量不高。

本条无明显争议。

《实施办法》第四十八条（自2025年4月20日起施行）；

《立法法》第九十三条（不溯及既往）；

本条例第二十六条。

2021年实施细则自公布之日（2021年6月29日）起实施，无过渡期安排；

条例设置近两个月准备期，并配套制定实施办法，制度衔接更为稳妥。